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为了深化涉企证照改革，破解企业面临的“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，主动适应简政放权、放管结合，优化服务的要求，加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境。2017年9月29日，国务院印发《关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》，推进企业“证照分离”改革。然而基层工商在推行“证照分离”的具体实践过程中，遇到了一些不容忽视的问题，亟待加以解决。
一、当前基层工商推行“证照分离”改革遇到的问题 （一）监管责任不明晰。企业准入门槛大幅降低，加上韶关工商“马上办”审批模式在快马推行，营业执照甚至在3个工作日之内就能办好，但企业能否开展特定的经营活动，主要还是要看企业是否具备相应的许可条件。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》明确提出了按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的事中事后监管原则。虽改革文件中明确写到“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”以及“属地监管”，看似监管责任已明确，到具体落实时要说得清、道得明、理得顺并不容易。如“谁审批、谁监管”，一个部门审批的事项，其监管却涉及多个部门，是“1对N”的关系，像危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时安监部门只能监管一部分，运输归建交委管，废弃物归环保局管，该如何明确非审批部门在监管中的责任？事中事后监管责任还不明晰，致“四个谁”的监管原则落实并不到位，部门“重审批、轻监管，揽审批、推监管”的现象依然存在。 （二）信息互通未达成。在商事制度改革的过程中，特别是在“证照联办、先照后证”的过程中，工商部门作为发照机关，在应当办理后置审批许可市场主体的信息共享上作了大量工作，不断改进信息共享方式，从一开始的告知函纸质抄告方式逐步升级为目前的“双告知”职责，极大地增强了信息共享的完整性、准确性和及时性。但在实际操作中，很大一部分许可部门在市场主体信息的认领和反馈仍存在着滞后性，营业执照和后置审批信息不能及时对接。作为“先照后证”改革的延伸和升华，“证照分离”涉及更加复杂的部门利益博弈，没有党委政府的统筹，单个部门推进起来十分困难，如果相关部门间的联动不积极或者不迅速，信息互通渠道不畅通，许可力度就会大打折扣，甚至会出现监管真空，增加了相关部门的履职风险。 （三）部门标准不统一。因传统行政管理体制存在多年，部门间信息沟通并不顺畅，各个部门都有自己的行业分类标准和专业名称术语。许可证与执照内容的不一致，增加证照返工的机会。按照现行政策，一个需办理后置审批许可的合法市场主体，其营业执照核定的经营范围和许可证核定的经营范围应当一致。比如食品、餐饮、运输等行业，必须按后置审批许可后核定的范围开展经营活动，“先照后证”改革后，一些市场主体在办理营业执照时对后面办理审批许可时可以核定的经营范围并不清楚，导致营业执照和许可证核定内容不一致的情况时有发生，这就需要市场主体根据许可证核定的范围再次赶赴工商登记窗口办理营业执照变更登记，既给市场主体带来了许多不便，也在一定程度上影响了准入效率。 （四）“先照后证”不理解。“先照后证”改革实施后，尽管相关职能部门做了大量宣传引导工作，但仍有相当部分市场主体对“先照后证”改革的认识和理解还存在着不足。只要办理营业执照就可以开展经营的惯性思维仍然根深蒂固，部分市场主体对于领取了营业执照后办理后置审批许可抱着无所谓的态度，缺乏主动办理后置审批许可的积极性；此外，部分市场主体在设立之前对所从事的行业审批许可条件不清楚，盲目的申领营业执照，待领取到营业执照办理审批许可时却发现达不到许可条件，无法领取许可证，从而造成了一些市场主体有照无证经营的违法现象。 二、进一步推进“证照分离”改革的建议 （一）理清监管责任。推进“多证合一”和“证照分离”不是工商部门一家之事，涉及与质监、税务等诸多部门的协同合作。因此，要推进“证照分离”改革工作，就需要加快顶层制度设计，依法理清监管职责，按照“四个谁”的监管原则，修订完善相关的法律法规，依法理清证照关系，依法维护营业执照的权威性、规范性、严肃性。同时，落实部门监管责任，划清监管部门间的权限及职责分工，防止“自由落体”。在此基础上，有效整合所涉监执法部门，建立登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的综合监管制度，实施监管执法的流程再造，积极打造综合监管模式，形成监管合力，提升综合监管效能。 （二）实施证照联办。由地方党委政府统一推进，大力实施“证照联办”，加大对工商注册登记职能与各部门后置审批许可职能的整合力度，推进办理营业执照和办理许可证无缝对接、同步进行，努力实现让创业者进一扇门找一个人就能办成一件事，进一步提升市场准入效率。避免市场主体对办理后置审批许可相关条件不了解、不清楚的难题，因营业执照和许可证核对内容不符而来回奔跑的尴尬。同时，强化相关业务系统的维护和应用，建立健全规章制度，进一步明晰准入部门和许可部门的职责分工，明确各部门市场主体信息上传、认领、反馈等方面工作要求，并由地方政府出台文件建立考核奖惩机制，促使相关部门各司其职、各尽其责，不断提升市场主体信息共享的准确性和及时性。 （三）统一表述用语。根据《国民经济行业分类》《外商投资产业指导目录》等文件，会同相关部门沟通协商，对行业分类实施标准化用语准确表述，积极解决实际操作中登记部门与许可部门核定经营范围的表述用语冲突问题，努力提高经营范围登记与许可登记的规范性和统一性。 （四）深入宣传引导。充分利用电视、广播、报纸、政务微博、微信公众号、办事大厅等媒介加强对“证照分离”改革工作进行广泛宣传，扩大社会影响，全力营造宣传氛围，让各类市场主体充分了解“证照分离”改革工作，分享改革红利，进一步加深企业对改革工作的认识和理解，调动社会各界的积极性，形成信息充分共享的全方位互动。新外部的监管措施再完善，也无法取代企业内在的自觉自律，企业始终是自身守法经营的第一责任人。所以，再扩大宣传的同时，强化企业责任和公众参与意识，改变市场主体只要办理营业执照就可以开展经营的惯性思维。监管部门自身要及时转变观念，从“谁审批、谁监管”转变为“不审批、也监管”“谁主管、谁监管”；不再做企业的“牵引车”，而是遵循市场规律，保障企业合法经营权和自由选择权，按照公开透明的既定规则对企业进行监管，并对企业做好主动跨前的指导服务。更好地引导行业自律和群众自治，进一步拓宽公众参与事中事后监管的渠道。 |
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