对毁林开垦类非法占用农用地案件相关问题的研究

摘　要：以农业生产为主的地区，非法占用农用地的现象更为严重，这对生态环境、森林、草原的可持续利用造成极大程度的破坏。扎赉特旗非法占用农用地案件呈逐年递增趋势，法院打击此类犯罪，既要严格依照法律、法规及司法解释的规定，又要考虑土地政策、行政行为等现实情况，还要衡量打击力度对百姓生存状态的影响。对于快速增长的毁林开垦类刑事案件，在立法、司法及后续的生态修复方面提出了相应建议。

关键词：生态环境　毁林开垦 非法占用农用地

森林是陆地生态系统的主体，是人类赖以生存的基础资源，是生态环境保护的重要屏障。我国森林资源不足，植被破坏严重，保护好现有的林业资源，加快治理和建设步伐，扭转生态环境恶化的趋势，已显得刻不容缓。由于我国农业人口众多，耕地资源有限，作为生产资料的土地就显得愈加珍贵而不足。为提高经济收益，节省成本，一些农民铤而走险，冒着被行政处罚，甚至刑事处罚的危险，以各种手段非法开垦林地、草原等进行耕种。尤其是在以农业生产为主的地区，非法占用农用地的现象更为严重 [戚笈，非法占用农用地罪的司法认定探究，《法制博览》，2015（02）]，这对生态环境、森林、草原的可持续发展及利用造成很大程度的破坏。

近来来，扎赉特旗非法占用农用地案件呈逐年递增趋势（大部分为非法占用林地）。法院打击此类犯罪，既要严格依照法律、法规及司法解释的规定，又要考虑土地政策、行政行为等现实情况，还要关照打击力度对老百姓生存状态的影响。针对以上问题，笔者以点带面，以扎赉特旗地区2013年至2015年间发生的非法占用农用地案件中的非法占用林地案件的情况为切入点，以审判实践中遇到的问题和总结的经验为例，进行分析和探讨。

扎赉特旗位于内蒙古自治区东北部，属黑龙江、吉林、内蒙古三省区交界，处于大兴安岭南麓向松嫩平原过渡地带。全旗总面积11155平方公里，总耕地面积510万亩，森林面积380万亩，森林覆盖率23%。森林资源主要是天然次生林和建国后营造的人工林。辖区内有6个国有林场，每个林场森林公安均设有派出所；全旗有14个乡级单位（8个镇、2个乡、3个苏木和1个乡级国营种畜场），196个嘎查村、684个自然屯,每个乡级单位设1个林业站。全旗总人口40万人，其中农村人口32万人。

一、毁林开垦类刑事案件特点及在案件审理中发现的问题

（一）毁林开垦类刑事案件数量逐年递增，被开垦的林地多用于种植农作物

据统计，扎赉特旗人民法院受理非法占用林地类刑事案件的情况：2013年是4件，2014年是25件，2015年是36件。种植农作物是农民毁林开垦后的首选项，约占全部毁林案件的90%。被占用林地用于种植农作物的情况：2013年是3件，2014年是23件，2015年是33件。被占用林地用于建房、采矿等其他用途的情况：2013年是1件，2014年是2件，2015年是3件。

（二）大多毁林开垦类刑事案件的案发系群众举报

笔者在审理案件中发现，此类案件的案发，由林业部门在监督管理中发现后查处的，占较小的比例，绝大多数该类案件是由同村村民举报而案发，举报的原因也常常伴随着诸如邻里矛盾纠纷、个人恩怨等原因。

（三）约60%以上毁林开垦案件所涉及的林地系被告人承包或转包的土地一些案件是因为足够树龄的林木在采伐后更新不及时，被告人将采伐林地重新翻整后种植农作物，此种林地大多数为人工林，涉案的土地面积相对较大，植被破坏不严重，容易恢复原状。

（四）允许“林粮间作”在司法实践中产生困惑

在此以一个案例进行研究，案例1：甲承包退耕还林地，并在树垄中间种植农作物多年，后甲将林地转包给乙，乙获得该地经营权后，因树木长势不好，便将土地全面翻整，耕种农作物。对认定乙非法开垦林地的数量上存在争议，一种观点认为数量应是其全面翻整土地的数量，一种观点认为数量应是原有树垄的面积，甲耕种农作物的面积不应算在其中。

（五）个别案件存在难于确定犯罪主体的问题

非法占用农用地罪是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。[张军，刑法分则及配套规定新释新解，人民法院出版社，2011年8月]构成本罪的行为需要满足三个条件：一是非法占用农用地，二是改变被占用土地的用途，三是造成农用地的大量毁坏。案例2：甲将林地开垦，然后搁置，后将地转包给乙，乙承包后在该地内种植了农作物。根据法律规定，甲乙都没有完全实施非法占用农用地罪的犯罪行为，该案中的犯罪主体存在争议。

（六）定罪量刑依据的是“占用并毁坏的数量”，对毁坏程度因法律上没有设定标准，缺乏量化的客观依据

《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称为解释)对“数量较大，造成林地大量毁坏”有了较明确规定，但对毁坏程度的认定没有做具体规定，如对原有植被或种植条件严重毁坏或者严重污染如何认定，由谁认定没有涉及。[唐作培、汪峰，非法占用农用地罪的司法适用与理性思考，和田师范专科学校学报，2004，24（3）]

（七）刑事处罚多采用非监禁刑与罚金刑并用，手段单一，导致有些案件从表面上看，刑事处罚不如行政处罚的打击力度大

据统计，扎赉特旗2013年至2015年审理的65件毁林开垦类案件中，有14件案件被告人被判处监禁刑并处罚金刑，51件判处非监禁刑并处罚金刑。65件中有49件的罚金在2000元至5000元之间。据了解，林业部门非法占用林地类行政违法案件的行政罚款数额一般在5000元以上，以此来对比，刑事处罚的罚金数额要小于行政处罚罚款数额。

（八）在案件的处理上，只对被告人进行了刑事责任追究，没有涉及被毁坏林地的修复问题

根据法律规定，这样处理并无问题。对于涉案林地为被告人所承包的，且所改变的用途是种植农作物的，在案发后审理终结前，被告人基本都已补植了树木，这一行为亦被看做一种悔罪表现，在量刑时被适当考虑。但是树木的成活率不能得到保证，现实中缺少相应的配套措施予以监管，很多案件中被告人被处罚，但涉案土地的植被和种植条件没有被恢复。

二、对上述问题的简要研析

（一）毁林开垦种植农作物类刑事案件呈逐年递增趋势，究其原因主要有以下五点：一是扎赉特旗位于大兴安岭向松嫩平原的过渡地带，森林覆盖率不高，森林资源主要是天然次生林和建国后营造的人工林，耕地面积510万亩，其特点是天然林区内有少量耕地，平原种植区内又有规划的人工林，这样农民为追求经济收益，蚕食林地就有了地理上的便利；二是一些农民存在攀比和侥幸心理。随着社会经济的发展，土地产生的经济价值不断增长，促使很多农民非法占有土地的欲望增强，个别农民非法占用土地并改变其用途后，得到了一定的经济利益。由于监管不力，暂时没有被追究责任，促使一些人产生攀比、侥幸心理，竞相毁林种地，认为只是多种几亩地，没有人管，有人管也不会承担什么责任。这种心理导致触犯刑法的人越来越多，此类刑事案件也逐年增多；三是农民的法律意识增强，虽不明白非法占用农用地罪的具体内容，但都知道乱开荒和毁林种地是违法的，村民间发生矛盾纠纷，便以举报此违法行为作为相互打击报复的手段，久而久之，纷纷效仿，使举报之风盛行，尤其在村委会换届选举时，换届年也成为非法占用农用地案件的多发年；四是由于近年来国家对生态环境的保护力度加大，促使行政执法部门也加大了对此类违法犯罪案件的打击力度，违法行为开始于几年前，而耕种行为持续到现在的一些刑事案件，依然被起诉至法院，追究被告人的刑事责任。五是扎赉特旗农村人口32万人，占总人口的4/5，经济发展以农业为主，农业发展又以种植业为主导，涉案的被告人多为农民，其非法占用林地的目的就是种植农作物（从图表中可得出）。

（二）非法占用林地案件的案发多为群众举报，很少案件因林业主管部门的监管而被查处，分析原因有：首先，扎赉特旗林业局虽然在每个乡级单位都设有林业站，森林公安在六个国有林场设有派出所，但林业站和派出所共有人员约30余人，分布在20个工作点，平时还会负责一些其他工作，在林业违法案件的监管上存在人员不足问题。其次，非法占用林地案件，其违法性从表面上并不能看出，确定其违法，要经过GPS定位测量后，将数据输入到土地部门的数据库进行比对，确定该地的类型、性质，然后才能确定是否违法，且纳入刑事处罚对涉案的土地面积也有要求，这样专业的前置程序，对主管部门主动查处违法行为提出了更高要求。第三，一些被告人是在自家耕地周边的林地进行开垦，因为有耕地的掩护，且开垦方式是逐年渐进式的扩张，隐蔽性极强，不易被发现，很难被监管。第四，相对林业部门的工作人员，在一个村居住多年以种地为生的农民对于本村的土地情况更为了解，但基于亲、邻关系，大多了解情况的人也不会揭发举报，只有个别与违法者有矛盾的个人会去举报，以此作为打击报复的手段。近年来，农村地区村委会的民主选举制度，也是此类案件案发的诱因。因非法占用农用地在农村是比较多发的违法事件，竞选村委会干部的村民，经常把揭发检举竞争对手的非法占用农用地行为作为击败对手的方法。故村委会换届选举年，亦成为非法占用农用地案件的高发年。

（三）约60%非法占用林地的案件涉案林地属于被告人承包或转包，这说明这些被告人对涉案林地具有合法的经营权。这些林地多为退耕还林地，其特点是有耕种农作物的历史，土壤条件比较适宜农作物生长，有些土地可能土壤肥力稍差，农作物产量稍低，但最后的产出还是高于投入，有经济效益。根据财政部《完善退耕还林政策补助资金管理办法》的规定，北方地区每亩退耕地每年补助现金70元，补助期限是3至8年，但现实情况是，由于各种原因导致一些退耕还林的农民未能足额得到补助资金。承包户所植树木为一般用材林的，要等十年甚至更多年才能采伐，且采伐时需要办理相应手续，程序繁琐，因而，种植农作物比栽种树木的收益快且高。故承包者会在采伐更新时期钻法律空子，怠于栽种新树木，选择种植农作物，种一年是一年，存在侥幸心理，以为有合法的采伐手续便会蒙混过关。与耕地相比，近年来国家取消了农业税，粮食直补和农资补贴力度加大，退耕还林的比较收益呈下降趋势，在一定程度影响着退耕农户的积极性性。[多化豫、李娜，探索新一轮退耕还林工程农民参与积极性不高的主要原因及解决办法，《内蒙古林业调查设计》，2015年第38卷第6期]

（四）大部分退耕还林地都存在“林粮间作”现象。退耕还林地在土地规划中属于林地性质，应该种植林木，根据国务院《关于完善退耕还林政策的通知》，规定在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许农民间种豆类等矮秆农作物，以耕促抚、以耕促管。但由于此类土地之前多为耕地，有耕种历史，承包户在对政策的掌握上模棱两可，为创造更高的经济价值和更好地保护幼树，也会在树垄间种植玉米等高秆作物。久而久之，一些承包户为追求经济效益，故意疏于对林木的管护，使其难于生长，或逐年扩大耕种范围，只留有稀少的树垄，在树垄中间成片耕种，实际上已经对林地造成破坏。但因行政管理上允许种植矮秆植物，对于在树垄间种植高秆作物的行为人，相关部门对其追究行政责任尚可，对其追究刑事责任却还存在问题。根据解释的规定，毁坏林地构成非法占用农用地罪除了土地面积上的要求外，还要满足“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染”这些要件，其中“造成植被或林业种植条件严重毁坏”成为是否够罪的关键，但对“毁坏”的认定，解释中只提到数量，没有提及程度。如果允许种植矮秆作物，法律事实就应认定该行为 “没有对植被或林业种植条件造成严重毁坏”，同样，对土地开垦情况相似的种植高秆作物，也应认定为没有造成毁坏。这种不协调的规定，使相关部门在执法中产生困惑。实践中，相关部门也是将树地内有没有树垄作为林地性质是否发生改变的标准，没有树垄便被认为林地性质彻底被改变，进而追究行为人的责任，笔者认为，此做法对林地保护无益，存在不妥。

案例2中涉及的问题，根据非法占用农用地罪的立法本意，不能将行政政策允许的“种植矮秆植物”扩大到“种植农作物”[内蒙古农业厅，关于林粮间作的管理办法与处罚规定，载于http://www./hdjl/zx/201509/t20150904_113901.html]，亦不能将此允许政策作为认定非法占用农用地罪中是否造成 “毁坏”的标准，如对林地的毁坏只是掌握留有树垄便认为没有改变林地性质，太过笼统，对树垄之间的宽度、树木的长势等没有要求，就会导致一些农民为追逐经济利益而钻空子，将树垄变宽，破坏树木生长，年年耕种，变相将林地改为耕地。该案中，犯罪行为是在甲的行为基础上加上乙的行为，若以“允许在树垄中间种植矮秆植物”认定甲无罪，那在评价乙的行为时也应当扣除甲的行为量，彼时允许种植，此时亦应允许，故不能将甲开垦的数量放在乙的犯罪行为中评价，因甲与乙的行为一样，都是开垦后耕种农作物。该案中，乙的行为实际造成多少土地的毁坏，在定罪量刑中就应认定为多少，其开垦的数量应为没有种植农作物的树垄面积。这样对实际毁坏数量的精准掌握既不会加重对被告人惩罚的畸重，又不会放过对实际毁坏林地之人的打击，在农用地的保护方面也具有导向作用。

（五）关于两人分段实施非法占用农用地的行为如何确定犯罪主体问题。首先非法占用农用地罪在刑法中属于结果犯，构成此罪既要有开垦等违法行为，又要具备“数量较大”、“大量毁坏”的结果。解释对实施的违法行为进行了列举，但又未完全列举，最后还是以“造成林地原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”作为前述行为的标准。案例1中，有观点认为甲应为犯罪主体，因其开垦行为已经改变了林地的用途，虽然司法解释规定开垦林地种植农作物的行为应当认定为造成农用地大量毁坏，但解释中的“等行为”也说明行为并不止于此，即便乙不种植农作物，甲的行为亦对林地的原有植被或种植条件造成了毁坏。

这在现实中会产生新的难题，如将翻耕等开垦行为理解为改变了土地用途，对于想在林地内种植林木的开垦行为如何理解，如将该行为纳入刑罚处罚，会造成对“好人”的严厉打击，显然不合情理。没有在开垦土地上的后续行为，将开垦行为认定为改变土地用途，会导致打击面过大，伤及无辜。

（六）根据解释的规定，对犯罪行为中有实施该解释第一条中建窑、建坟、挖沙、取土、种植农作物等行为便被认定已达到法律规定的毁坏程度。实践中，有些被告人虽然涉案的林地面积较大，但林地在案发前的状态有区别，有的是长势很好的天然林地，有的是树木不多等待更新的老林地，有的是基本没有林木生长的宜林地；且改变的用途也不同，有的是种植了农作物，有的是挖沙取土、采矿，有的是堆放废弃物，不同的行为对林地的毁坏程度是不同的。但根据法律规定，只有达到法定面积后才能被追究刑事责任，这导致法官在量刑时主要考虑的也是面积问题。由于毁坏程度、能不能恢复原状、恢复成本等是很专业的问题，需要相关部门的鉴定意见，对于该问题，法官不会做过多不利于被告人的自由裁量，这样导致具有差异的犯罪行为在刑罚中没有被区别评价。

（七）对于非法占用林地刑事案件中，只处罚了“开垦人”，没有恢复“开垦地”的问题，有其现实和法律上原因。首先，案多人少、责任重大是近年来法院存在的现实问题，办案效率是每个法院对法官的一项重要要求，故法官在办案质量上只追求符合程序与实体法律规定，没有精力关照其他社会问题。其次，非法占用农用地案件中涉及的恢复原状、赔偿损失等一系列司法保障生态的问题，需要司法部门、行政管理部门等多家单位联合达成共识方能实施，法院的个案判决不会起到多大作用，还要担当是否违法的责任。第三，有些法院探索在判决中增加“植树造林、恢复土地原状”等内容的判项，但根据刑法总则的规定，附加刑中未有此类内容，增加此项是否符合法律规定，有待商榷；还有判决后的执行问题，这样的判决内容由什么部门负责执行，法律没有规定，因没有配套的执行措施，即便有此判决内容也将成为空判。故处理非法占用林地案件，依然只是从刑法规定角度对被告人予以处罚，其他方面未有突破。

增加恢复生态环境类判项虽然缺乏法律支持，但若能成行意义重大。将部分破坏环境资源类案件纳入刑法打击范围，其目的是通过严厉的刑罚处罚惩治违法行为，以达到打击、预防破坏环境资源行为的目的。但若不去主动恢复，被破坏的环境资源依然处于毁坏状态。恢复涉案土地需要大量的人力、物力、财力，于社会而言是很大的负担。同时，这一过程也颇为曲折、漫长，社会对生态的再建设，需要整体统筹、分配，各部门分工负责，对一小范围的破坏环境问题往往处理不及时。若将恢复生态纳入刑法范畴，可以减少公共资源的投入，将恢复成本分担给违法者，在处理上也会更及时有效。将其纳入刑法规范其本身就是对国家重视生态环境建设的最好宣传，其现实和教育意义重大。

（八）对于刑事处罚，从表面看其处罚程度不如行政处罚的重这一问题，根据刑法关于缓刑的规定及案件实际情况，此类犯罪与其他暴力型故意犯罪相比，更适于判处缓刑。但由于我国社区矫正制度尚不完善，以及社会上对缓刑理解的偏颇，很多群众认为判处缓刑就是没有被处罚。罚金刑没有相应的标准性量化规定，又不能承载赔偿损失、恢复原状的费用、没收违法所得等全部问题；故实践中，法院对非法占用林地案件罚金刑的掌握，更多考虑的是当地居民生活水平，以及本院传统的判决标准，这导致罚金刑数额不高。而行政处罚有比较明确的规定，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失，责令停止违法行为。致使森林、林木受到毁坏的，补种一倍以上三倍以下树木，可处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款；被开垦的林地上没有森林树木的，责令停止违法行为，限期恢复原状，可处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。这些规定对罚款数额已设定标准，更易于掌握。虽并处罚金，而罚金又没有行政处罚的罚金高，自然产生刑事处罚比行政处罚要轻的错觉。

三、针对如何遏止毁林开垦的几点建议

（一）加大宣传教育力度，探索监督管理新方式

广泛传播森林、生态道德文化，提高林业地位作用，增强全民生态意识；加强林业违法案件的判后宣传，教育违法者，影响其周围人；林业主管部门要加强动态巡查，一经发现，及时处理。同时可探索应用技术监督手段，也可在农村地区设立农用地监管员，协助监管单位对违法行为进行监管，解决人力不足问题。　　　　

（二）提高补植标准，建立灵活有效的奖励、补助机制

建议提高退耕还林的补助标准，建立与市场接轨的退耕还林补助制度，使补贴随物价上涨动态调整。建立巩固退耕还林成果的长效补助机制，将退耕还林中的生态林纳入生态公益林补助范畴。加大投入，提高退耕还林地的经济效益，调整树种结构，提高经济林的比例，保证退耕还林取得成效的同时还要保证农民从中取得经济效益，使二者相辅相成。

（三）确立从严惩治环境资源犯罪的立法思想

刑事司法思想对整个刑事立法工作具有重要的指导作用，事关立法效果、执法成效。为此，必须确立从严惩治的立法思想[龙燕，惩治破坏环境资源犯罪立法问题刍议，《 人民论坛 》（2013年第23期）]，提升刑事司法对破坏环境犯罪行为的威慑力，同时还要细化相关法律规定，使刑法、行政法与司法能够无缝衔接，使真正破坏环境资源的犯罪行为得到法律制裁。

（四）出台司法解释，建立非法占用土地勘测鉴定机制

将对林地的“毁坏程度”也作为非法占用农用地罪的定罪量刑依据纳入法律规定范畴，对“毁坏程度”的认定可以依据相关鉴定意见，这样需要依据法律规定确定有权鉴定、评估机构，对土地性质、面积以及破坏程度、恢复费用等问题指定专业机构进行鉴定、评估，制定土地毁坏标准，根据标准确定毁坏级别，再依据级别对被告人定罪、量刑。

（五）探索生态环境修复司法理念，建立生态修复机制

鉴于毁林开垦类非法占用农用地犯罪的特性,应坚持“谁破坏谁恢复”的理念，在进行惩治违法犯罪行为人的同时，还要保证恢复土地原状[窦玉梅，一个非法占用农用地案引发的环保话题，载于《人民法院报》http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-07/26/content_85470.htm?div=-1]。建议在刑法总则中增加恢复生态环境类的附加刑，对非法占用农用地罪类涉及环境资源类案件，在判决中增加限期恢复原状的判项；同时建立法院、环保、国土、公安、林业等部门联合执法机制，强制被告人或委托第三方对经判决、行政处罚后的涉案土地予以恢复原状。