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进入21世纪后，国民经济高速发展，航空运输需求旺盛。自《民航体制改革方案》（国发〔2002〕6号）实施后，政企分开、属地管理的实施方针增加了地方政府建设机场的动力，民用运输机场建设掀起新一轮发展高潮。根据民航局统计，2017年我国境内民用航空（颁证）机场共有229个（不含港澳台湾地区，其中定期航班通航机场228个，陕西安康机场停航），较2002年的140个已有大幅提升。根据《全国民用运输机场布局规划》（发改基础〔2017〕290号）的安排，预计到2020 年，运输机场数量达260 个左右，机场建设势头正旺，PPP模式也在民用运输机场中逐步探索。
政策依据 1、 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）： “积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源”。 2、 《民航局关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发〔2016〕117号，以下简称117号文）： “符合全国民用运输机场布局规划、国家批准的专项规划和区域规划以及行业发展规划的运输机场项目，均向社会资本开放”。 “除枢纽机场和具有战略意义的运输机场保持国有或国有控股外，其他运输机场对国有股比不作限制”。 “……符合相应资质要求的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业以及其他投资经营主体，可单独或组成项目联合体全面参与民用机场咨询、设计、建设、运营、维护等业务”。 3、 《国内投资民用航空业规定》（交通运输部令2017年第34号） “鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业,促进民用航空业快速健康发展”。 “采用政府和社会资本合作等方式投资建设或者运营民用运输机场的,应当同时符合国家有关政府和社会资本合作等的规定”。
运作模式及运营内容 117号文对运作模式作出指引：“通过特许经营、经营权转让、股权出让、委托运营、整合改制等资本运作方式，广泛吸引社会资本参与民用机场及其服务配套设施项目的建设和运营”。 对于民用机场运营，117号文也进一步给予支持：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步简化社会资本投资民用机场及其服务配套设施项目的审批程序，取消民间资本投资民用机场（军民合用机场除外）航站楼、货运仓储、地面服务、航空配餐、旅客过夜用房、停车场、能源保障、航空运输销售代理、航空燃油储运加注等经营性项目的投资核准。” 随着《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称92号文）的出台，使PPP项目从重建设向重运营进行转变。 根据《民用机场管理条例》（国务院令第553号）的定义，民用机场是公共基础设施（民用机场分为运输机场和通用机场）。这一定义代表机场虽有一定的公益性，要为公众提供服务，但同时也有收益性的一面。 目前民用运输机场收费项目主要包括：①航空性业务收费：起降费、停场费、客桥费、旅客服务费及安检费；②非航空性业务重要收费：头等舱和公务舱休息室出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租及地面服务收费；③非航空性业务其他收费：包括上述117号文提及内容及其他等商业。 从目前国内机场运营情况来看，大多数的支线机场存在运营亏损的情况。根据现行的《关于修订印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》（民航发〔2012〕119号）的规定，对年旅客吞吐量在200万人次以下的民用机场进行补贴（包括固定补贴和变动补贴）。民航局公布的《2018年民航中小机场补贴预算方案》显示，共有171家机场获得运营补贴，平均补贴额约870万。
运作难点 1、 前期审批时间长 根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）的规定：“新建运输机场项目由国务院、中央军委核准，新建通用机场项目、扩建军民合用机场（增建跑道除外）项目由省级政府核准。” 对于新建运输机场，在省政府上报国务院、中央军委前需经过选址、飞行程序设计、民航局行业审查、军民航协调、省政府与战区空军签订军地协议等一系列程序，经核准同意即完成项目立项。而未完成立项审批手续属前期准备工作不到位，为92号文规定的不得入库情形之一。 复杂且漫长的前期审批道路是117号文发布之后推进运输机场PPP项目的一大阻碍。
2、 建设专业要求高 民用运输机场建设主要包括：机场场道工程；民航空管工程；机场目视助航工程；航站楼、货运站工程；航空供油工程等。 其中，机场场道工程、民航空管工程、机场目视助航工程及航站楼、货运站工程（弱电系统部分）因行业特殊性，需机场特定资质。经全国建筑市场监管公共服务平台查询，截止至2018年3月底：具备机场场道工程专业承包一级资质的企业为48家、二级为32家；具备民航空管工程及机场弱电系统工程专业承包一级资质的企业为15家、二级为20家；具备机场目视助航工程专业承包一级资质的企业为9家、二级为12家。其他满足建筑工程施工总承包或石油化工工程施工总承包的企业则相对较多。 在民用运输机场具备通航条件之前，还要经过工程竣工验收、校飞、试飞、应急演练以及行业验收等多个环节。根据民航局2016年公布的《民用机场建设管理规定》：“对于规定要求需进行飞行校验的通信、导航、监视、助航等设施设备，运输机场建设项目法人必须按有关规定办理飞行校验手续，并取得飞行校验结果报告”；“对于规定要求需进行试飞的新建运输机场工程或飞行程序有重大变更的改建、扩建运输机场工程，在竣工验收和飞行校验合格后，运输机场建设项目法人必须按有关规定办理试飞手续，并取得试飞总结报告。” 飞行校验是指为保证飞行安全，使用装有专门校验设备的飞行校验飞机，按照飞行校验的有关标准、规范，检查、校准和评估各种通信、导航、监视设备的空间信号质量、容限及系统功能，并依据检查、校准和评估结果出具飞行校验报告的过程。飞行校验是机场开放和航路运行的最基本的前提之一。（试飞要求可参见《中国民用机场试飞管理规定》） 高质量的施工是确保机场顺利通过各类验收并具备运营条件的基础。
3、 运营专业要求高 民用机场的运营需兼顾运营安全与运营服务。安全方面需考虑航空器事故、净空管理、跑道侵入、应急救援、不停航施工、鸟击、动物侵入、空防安全、消防安全、食品安全等。触及部分安全事件就有可能被接管或暂停运营。如发生跑道侵入事件，可能存在塔台被接管等情况。如发生安检不到位，涉及空防安全的，可能会发生紧急关停的情况。安全是机场运营的基石。 运营服务方面包括：进出机场地面交通、航班信息显示、航站楼舒适度、办理乘机手续、安全检查、航空器引导、登机桥对接、零售、餐饮等服务。运营服务中的非航空性业务，是大型民用运输机场的重要收入来源。 航空人员资格认定、空勤人员和空中交通管制员认定、民用机场使用许可证核发等多项行政审批由民航局进行审批。由于机场行业的特殊性，随着吞吐量的不断增加、全国机场的激增、服务品质的提升，人才紧缺问题日益严重。 4、 运营收益整体较低 如前述，全国大部分机场处于亏损状态。中小机场受制于旅客吞吐量、航站楼面积等因素，收入来源较为单一，非航空性业务收入占比低。随着行业标准的逐年提升、安全投入加大，运营成本居高不下也是中小机场的一大困境。 在国家加快放开低空的背景下，发展通用航空、货邮业务、打造航空城等方式是改善机场收益的重要举措。航空城所带来的非航空性业务收入将极大改善机场财务状况。
5、 民用机场使用许可 《民用机场使用许可规定》第五条规定：“民用机场实行使用许可制度。民用机场取得使用许可证，方可开放使用。”申请民用机场使用许可证的机场，应当具备下列基本条件： （一）机场管理机构具有中华人民共和国法人资格； （二）机场高级管理人员具备相应的资格和条件； （三）机场的资本构成比例符合国家有关规定； （四）机场内设的组织机构和管理体系完备； （五）与其运营业务相适应的飞行区、航站区、工作区以及服务设施和人员； （六）必要的空中交通服务、航行情报服务、通信导航监视、航空气象等设施和人员，符合民航总局空中交通管理部门的规定，并制定相关的运行管理程序； （七）飞行程序和运行最低标准已经批准； （八）符合《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》规定的安全保卫设施和人员； （九）处理特殊情况的应急预案以及相应的设施和人员； （十）满足机场运行要求的安全管理系统； （十一）民航总局认为必要的其他基本条件。 从上述条件可以看到，除工程建设外，机场运营前具备完善的组织架构，各运行区域配备相应的工作人员，编制机场使用手册并经民航局审批，经地方政府同意后的应急预案上报民航局审批等。
在机场正式运营前已筹备并投入大量的人力物力，待正式取得民用机场使用许可证后，还需开辟航线，经申请获得民航局同意后，机场才正式通航运营。从完工到正式通航运营这一漫长的过程，无形中加重了PPP模式下社会资本参与项目的成本，且在运营阶段安全责任重、行业监管严、专业要求高等特点使得真正涉及机场航空性业务运营的项目对交易阶段的实施方案及PPP项目合同的设置要求更高。但随着民航深化改革的推进，PPP模式下的民用运输机场，将逐步显现。 |
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