  国有工业用地 有些地区的国有工业用地存在投资强度低、开发强度低、圈地现象严重、土地闲置和低效利用等问题。针对以上问题，目前部分地区已开始尝试通过出台各种地方性国土、产业、规划政策，为盘活存量工业用地提供重要支持，但仍需要进一步对存量国有工业用地的后续利用提出可行性方案。 上海市国有工业用地转型案例 针对上海工业用地比例偏高等问题，新一轮上海总规修编提出建设用地零增长，工业用地减量化。从政策层面看，总体是从宽松走向收紧：第一阶段，从1990 年后期开始，将工业用地转变为住宅、商业等经营性用地。第二阶段，国家和上海均出台政策，禁止以协议方式出让经营性用地，严控在划拨用地上建设住宅。部分企业希望通过将厂房改造为商务办公或商业服务用途来满足市场的需求，以及上海文化创意产业的发展，出现了“非正式更新”，也就是工业用地按照“三个不变”方式进行非正式转型。这种方式得到政府认可，出台了多种鼓励政策。但是，这种转型不经过规划管理部门途径，通过建管就直接进入运行，基本不能提供城市公共要素。第三阶段，出台《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》，适用于本市规划集中建设区内的国有存量工业用地盘活。 启示及建议 合理规划土地用途。结合地区产业规划，编制好土地利用规划及供地计划，掌握好土地供应的方向、力度和节奏, 加强供地分期管理，增强灵活性、针对性和有效性，避免企业产生闲置和低效用地。 完善企业准入机制。依据工业用地固定资产投入、工业用地产出程度、人均技术装备水平、工业闲置率、办公用地比率、人均绿地面积等各项指标，对项目的合理性进行缜密论证，实行严格准入机制，提高用地效率。 健全土地信息共享机制。建立全区工业用地信息台账及平台, 将土地权益人、位置、面积、批准用途、出让金缴纳额、土地开发利用现状、合同履约情况、土地闲置时间及原因、土地合作开发需求等信息汇总纳入并实时公开。 实行工业用地全生命周期管理。土地受让人按开竣工时间、项目投产指标等缴纳一定数额的履约保证金, 不能按期完成则视为违约。凡取得建设用地批准书和施工许可证的工业项目, 原则上必须在半年内开工建设。分期建设的项目用地要求远近结合, 对后期用地在合同中约定并明确违约责任, 在规划上预留时间视项目大小而定, 原则上不超过一年。 完善供地监管机制。土地供应后, 由企业所在镇国土资源管理部门按各自合同动态巡查企业建设情况,由工业主管部门、经济主管部门定期审核企业运行指标, 监督核查土地利用状况。 探索实施工业用地弹性年期出让制。打破单一制, 以贴近工业项目实际存续周期确定工业土地转让年限为10年～50年不等,其出让价格按照法定最高出让年期的价格进行比例递减。 建立集约用地激励机制。以合同方式约定土地集约化利用相关指标及优惠政策, 待项目竣工经验收合格后予以兑现。对生产性企业利用原有建设用地新上项目, 减免有关税费。 集体建设用地 腾退后的农村集体建设用地，其所有权归属于农村集体经济组织，但使用权在个人手中。由于权利主体界定不明，缺乏乡村规划引导和统一的产业规划，加之集体建设用地再利用资金融资困难等因素，使得集体建设用地再利用受限。 北京市大兴区集体建设用地再利用案例 针对集体建设用地再利用难的问题，北京市大兴区积极推进集体建设用地入市改革试点，围绕主体、途径、调节金、供地方式、权能完善“五个探索”，建立了“同权同价、流转顺畅、收益共享”的入市制度，形成了“ 政府引导、农民主体、联营联建、收益共享”的工作格局，有力促进了区域农民自主城镇化、低成本城镇化、城乡融合城镇化。以镇级统筹为载体，以乡镇为基本实施单元，系统推进土地统筹、工作统筹、利益统筹三方面工作。在此基础上，由区级层面对规划指标落地、基础设施共建、利益分配格局等进行统筹，兼顾公平、提高效益。以社会转型为动力，推动城乡接合部整体改造，改善城乡物质形态和社会形态。以入股联营为手段，探索集体经济组织再造和法人治理，提高农民组织化程度。以金融创新为抓手，明确集体经营性建设用地使用权具有抵押权，推动金融机构参与。以产业升级为重点，统筹工业大院腾退和产业升级实施，促进产镇融合，提高发展质量。以“ 利益协调”为基础，建立完善的政府、村民、集体联营公司、投资者之间的利益机制，最大限度降低拆腾阻力和入市成本，提高要素红利。 启示及建议 坚持规划先行。综合考虑已腾退的集体建设用地及其实施中的典型问题，在减量化的基础上因地制宜编制镇村规划，通过区、镇、村三级规划全覆盖，打造规划实施组织载体。 实行镇级统筹。由镇政府对集体建设用地进行统筹，按照构建高精尖产业要求，集中重新配置建设用地指标，促进土地集约利用，保证集体利益，推动高质量发展。同时，加强集体经营性建设用地产业规划、功能承接及扶持政策研究。 规范村集体建用地登记备案制度。由镇政府对村集体各土地使用权人进行核实备案，村集体基础设施用地由村委会出具证明材料统一登记。 创新集体建设用地融资方式。以集体建设用地未来收益为担保进行抵押，获取银行贷款，缓解资金压力，保证项目落地。 探索新的开发经营模式。镇级层面成立土地联营公司，将传统集体经济组织进行公司化改造，实现土地变资产、农民变股东。 宅基地 宅基地再利用主要存在宅基地“ 三权”内涵尚未厘清，权利边界界定存在一定困难；宅基地确权登记障碍多，登记速度缓慢；农民自愿退出宅基地的意愿不足、积极性不高等问题，这类型用地的盘活利用需要不断探索创新改革新路径。 浙江义乌、河北定州宅基地试点改革案例 浙江省义乌市率先开展农村宅基地“三权分置”的制度体系设计，出台了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，从界定“ 三权”、有偿使用、自愿退出及民主管理等方面进行了制度创新。同时，推动宅基地使用权资本化。农民只需用农村宅基地住房不动产权证就能进行低息抵押贷款。此外，制定全国首个农村宅基地基准地价体系，并允许完成新农村建设的村庄在市域内跨集体经济组织转让，扩大了宅基地流转范围。 河北省定州市收取有偿使用费，对农民多宅、超标的宅基地及非本村成员使用的宅基地收取有偿使用费。该市制定退出收回机制，对自愿退出符合规划的宅基地的农民和非本村成员实行补偿，其补偿标准按征地综合区片价加建筑物协商或按评估价确定。对废弃的宅基地、闲置两年以上未动工建设的宅基地、不符合规划的宅基地等实行无偿收回。在此基础上，鼓励社会资本参与宅基地改革，制定《定州市宅基地腾退节余指标使用办法》，利用增减挂奖补资金支持试点改革，并通过城市投资有限公司吸纳社会资金等方式引导社会资本参与。 启示及建议 健全宅基地“ 三权分置”改革制度体系。准确界定宅基地物权和用益物权的内涵；加快宅基地管理相关政策探索，允许宅基地使用权合理流转。 加快推进农村宅基地确权登记。因地制宜开展房地一体权籍调查，按照“ 一户一宅”要求原则上确权登记到户；依法合理解决宅基地违法用地、一户多宅等问题。 完善宅基地退出机制。由村集体经济组织回购和调剂宅基地；结合货币补偿等多种方式，提高农民自愿退出多宅或闲置宅基地意愿。 违法用地及“散乱污”企业用地 违法用地及“ 散乱污”企业用地再利用主要存在底数信息不全面、历史成因复杂、规划指标调整难等多方因素。 杭州市处置历史违法用地案例 杭州市违法用地普遍存在违法用地上的建（构）筑物应拆除未拆除和违法建（构）筑物应没收未没收两种情况。结合自身实际，杭州市大胆创新，实行了“ 一案一策、因地制宜、妥善处置”的举措。 首先，立案查处。对排查发现的违法用地行为尚未立案查处的，必须立即依法立案查处，并严肃追究有关人员的责任。其次，拆除复耕。借助“ 三改一拆”“ 无违建”创建等平台，将排查发现未依法拆除和复耕案件，依法移交当地乡镇政府或“ 三改一拆”办公室，及时拆除复耕，消除违法状态。再次，移交申请。认真梳理行政处罚决定的执行情况，对应予以没收的建筑物和其他设施，及时移交所在县级以上人民政府或其指定部门；对应予以拆除的违法建（构）筑，依法申请人民法院强制执行。最后，移送追刑。对非法占用耕地、林地等农用地，改变土地用途，数量较大且造成耕地、林地严重毁坏，涉嫌土地刑事犯罪，要依法移送公安机关立案侦查，严厉打击土地违法犯罪。在此基础上，根据浙江省“ 三改一拆”有关历史遗留问题处理和城镇低效用地再开发相关政策，对用地行为按发生时间落实处理处罚后，符合条件的，可及时补办建设用地审批手续，消除违法状态。 启示及建议 摸清底数实施全过程信息化管理。建立健全信息登记制度, 各镇街在入户核查时，对核实属于违法用地与“散乱污”企业的，应采集相关信息，纳入统一管理平台。 规划指导土地资源整合再利用。以土地利用总体规划、城市总体规划和工业布局规划为指导，做好环境影响评价、城市安全评价、土壤安全评价等工作。 实行分类处置。将企业用地分为“违法用地、补办用地手续、原地提升改造、建设用地指标腾挪”四类，对症下药、分类施策。 尊重历史、特事特办。出台处置历史违法用地与“散乱污”企业的指导性文件，可结合清理情况，在用地规模、计划指标、税费收缴等方面予以倾斜，分类分批次消化处置。 综合治理。协调联合自然资源、公安、水务、城管、工商、质监等多部门力量，共同发力联合开展工作；压实属地责任，将工作职责落实到人；充分运用“ 街乡吹哨、部门报到”工作机制，加强属地与部门联合，共同研究解决违法用地与“ 散乱污”企业土地再利用工作中遇到的难点问题。 （作者单位：中国共产党北京市顺义区委员会） 由《中国自然资源报》主办的自然资源管理业务学习交流平台。内容涵盖自然资源利用管理政策分析、实务研究、市场研判、法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层自然资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解自然资源管理政策提供服务。 投稿信箱：fzzk8@163.com |
|
|
