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摘 要：家庭农场作为重要的新型农业经营主体, 在发展中始终面临着获取土地这一最重要生产要素的困境。本文通过借鉴日本、法国、德国3国以土地政策支持家庭农场发展的相关经验, 提出对中国促进家庭农场发展, 帮助其解决土地问题, 实现规模经营的相关建议, 包括通过提供奖补及社会保障降低土地转出方对土地的依赖、加大资金和信贷支持以降低家庭农场的土地转入成本、尽快完善立法为土地交易双方提供法律保障、发挥政府职能引导土地有序流转等。 1 引言 家庭农场自2013年第一次被写进中央1号文件, 发展迅速, 截至2016年年底, 经农业部门认定的家庭农场达到44.5万户, 与2013年的13.9万户相比, 增长两倍多[1]。中央和地方政府相继出台了支持家庭农场发展的相关政策, 其中土地政策是最重要的组成部分。学界认为对于家庭农场而言, 政府支持政策是其得以发展的坚实保障, 其中农地制度是基础和核心[2,3]。然而, 在现实中土地政策的支持力度始终不够, 与家庭农场经营者的期待相比严重不足[4,5]。家庭农场以规模化经营为特点, 土地买卖、租赁等交易方式是家庭农场获得土地的必要途径。纵观世界各国, 优先以健全的土地政策支持家庭农场发展是各国基础性的举措。以日本、法国、德国等中小型家庭农场为代表的国家, 依靠政策的制定和落实, 克服了土地分散和流转困难等障碍, 在一定程度上推动了家庭农场的快速发展。在土地问题已然成为阻碍中国家庭农场发展瓶颈的背景下, 本文试图对日本、法国、德国3国制定土地政策的做法进行梳理和总结, 以期从中厘清相关经验对中国制定土地政策有所借鉴。 2 国外以土地政策支持家庭农场发展的主要做法 2.1 奖补政策与保障制度联动以引导农户转出土地 日本、法国、德国都曾面临小农对农业发展的阻碍。为了消除农户对土地转出后诸多不定因素的疑虑, 3国政府都制定了较为完善的政策以保障土地转出方的权益。 构建完善的法律体系以保障土地转出方的权益是3国引导农户转出土地的基本措施。首先, 在法律上规定并明确对土地转出方的补贴。例如, 法国在1960年颁发了《农业指导法》, 规定根据土地流转的性质和规模向土地转出方提供不同的财政补贴。德国联邦政府于1954年颁布并于1976年重新修订了《土地整理法》。该法规定执法者在土地整理的过程中, 必须按照法律要求的补偿标准为土地所有者提供价值相当的土地或货币。其次, 对土地流转后的耕作方式的更改在立法上进行了严格限制。法国的相关法律规定私有农地一定要用于农业, 不准弃耕、劣耕, 若有违反者, 国家有权将土地征收购回, 或者通过增加土地税的税负及命令其出租土地以起到惩戒的作用[6]。德国在《农地用益租赁交易法》中规定政府需要对土地租赁合同的执行情况定期检查, 若发现租赁方在未经批准的情况下转租, 或改变农地用途, 当即解除合同[7]。这在一定程度上保护了土地转出方的权益。第三, 对农地流转后农地所有权的归属在法律上进行界定。日本1975年修订的《农业振兴区域整备法》中规定, 地方政府拥有一定的自主权可以引导农户转让土地经营权, 但前提是要保护农民的土地所有权不变[8]。通过法律的制定让农地所有者的权益在转出土地时拥有了法律的保障, 大大消除了农户不敢转出土地的顾虑。 加大补贴力度以鼓励农户出租土地是各国多为采用的做法。之所以对农地的出租方进行补贴, 一方面, 是为了鼓励其将土地进行租出, 另一方面, 间接地降低了承租方的租地成本。德国政府从1969年开始给长期出租土地的农民发放专门的奖励金, 对达到12～18年的长期出租, 每公顷奖励500马克[2] (根据欧洲央行的规定, 自2002年1月1日欧元替代原来的德国马克, 永远固定利率是1欧元兑1.96马克) 。1980年, 日本颁布了一系列鼓励土地租赁的政策, 其中包括对长期、大规模农地出租的农户进行补贴。农地出租期限为3～6年的农户, 每公顷给予10万日元 (100日元约合6.14元人民币, 2018) 的财政补贴;对于租赁期限超过6年的农户, 补贴将增加到每公顷20万日元;同时, 补贴还会根据出租面积的增加适度上浮[9]。事实上, 在实践中通过土地所有权的交易获得土地是十分困难的, 土地租赁的方式是对土地售卖方式的有效补充。德国在1960—1975年, 土地租赁的面积占联邦德国农地面积的25%, 1980年后这一比例上升到38%[10]。这说明土地私有制并不是启动家庭农场规模化经营的必要条件, 鼓励农户进行土地租赁也可以是家庭农场获得土地的重要途径。基于土地所有权不变, 在获得地租和红利的基础上, 增加政府补贴将会促使农户选择将自己的农地出租以获取更多的收益。 建立完善社会保障体系以激励农户退出农业是各国较为重要的举措。对于所有自愿流转土地的农户, 政府都会给予较为可观的赔偿和补贴。在日本, 为了鼓励农户主动离农或将土地卖出, 政府会一次性提供62万日元的补贴[11]。在德国, 为了扩大农场规模, 政府鼓励农户由人口密集区向人口稀疏区迁移, 迁移费用的50%～65%由政府承担, 并且还会对迁移农户进行资金扶持[12]。此外, 针对不同年龄层次的小农户, 各国采取了有所区别的政策。对于青年农民, 政府为其提供就业岗位, 鼓励外出就业。如德国政府创设了“改行奖金”, 鼓励一些小农户向农产品初级加工等产业转移, 出租或出卖其所有的土地[9]。日本为兼业农户提供技能培训和非农就业机会, 鼓励其脱离农业。对于高龄农户, 通过设置完善的退休和养老金制度, 以降低其对土地的依赖。法国为了鼓励老年农民自愿放弃或出让土地, 设立“非退休金的补助金”, 规定退出农业的农户可得到35年的预备年金, 同时, 55岁以上的农民还将一次性获得“离农终身补贴”[9,13]。德国设置了“提前退休奖金”用以鼓励高龄农户提前退休, 从而退出农业[7]。日本政府于1970年创设农业人养老金制度, 主要包括农民老龄年金、经营权转让年金、离农给付金、农地的收购与转让金以及购买农地资金贷款等内容[11]。充足的资金奖励以及完善的社会保障制度大大保障了农地转出方的权益, 为其解决了农地退出的后顾之忧。 2.2 加大扶持力度以降低土地交易成本 基于农业的弱质性以及土地转出价格难以平易的状况, 各国都在对家庭农场转入土地时加大扶持力度以降低土地交易成本, 使得有经营能力的农场能够顺利转入土地, 实现规模经营。 为了降低一家一户的小农间直接进行土地交易的成本, 各国通过政府部门或非政府机构介入土地市场为家庭农场提供低价土地。法国成立“乡村设施和农业治理协会”, 将土地私有者手中零碎的土地集中购买后进行整治并低价出售给家庭农场主[14]。与此同时, 法国政府和国家银行设立“土地银行”, 高价买入缺乏发展前景农场的农地, 将土地初步集中并进行整理后优先卖给大规模农场, 订立长期的租约, 以鼓励其进行投资[6]。德国联邦政府1954年颁布了《土地整理法》, 规定县级以上政府组建土地整理局, 通过交换、买卖、租赁等方式使地块可以向有竞争力的家庭农场相对集中[15]。由政府引导培育的农地中介机构为日本家庭农场提供价格低廉的中介服务, 家庭农场可以通过中介组织长期流转大规模的农地[12]。 各国为摆脱小农经营, 都加大对经土地转入形成规模经营家庭农场的补贴力度, 从而间接降低农场的生产经营成本, 增进农场的福利。法国规定经营面积为20～40hm2的农场, 在土地交易及银行贷款、税收等方面给予优惠, 鼓励中等规模农场的发展和土地的集中[11]。德国政府在1969年颁布了《市场结构法》, 对于加入“生产者共同体”且生产规模达到10hm2以上的家庭农场发放3年的财政补助[16]。日本对家庭农场的农地规模每扩大10hm2将会补贴2万日元, 如果是为了扩大经营规模而租赁了荒地, 还能额外获得2万～3万日元的补贴[17], 并且根据租期长短的不同也会给予承租方不同的租金补贴。 为解决家庭农场资金短缺问题, 各国为农场提供与土地流转政策相配套的农业信贷支持。法国设有专门的农业信贷银行, 为了鼓励农业信贷银行向农民提供较长期限和低利率的贷款, 政府会给予银行因提供低息贷款而受损的利益一定的补贴[10]。德国针对经营面积在10hm2以下的家庭农场, 政府强制将其临近的土地卖给农场, 以使得其规模能够扩大到10～20hm2[6], 为了减轻农场购买土地的资金压力, 政府会提供低息贷款。同时, 德国政府会根据家庭农场种植面积的差异而制定不同的贷款期限和利率。如种植面积在10hm2以上的家庭农场, 可以获得利率为3%～7%的长期贷款, 而种植面积在10hm2以下的家庭农场只能取得利率为8%～12%的短期贷款[12]。日本政府也为农户扩大家庭农场经营规模提供零利息、长期的贷款。 2.3 设置完善的机构以确保土地流转效率 为了促进土地的有效流转, 规范土地流转市场, 各国都设置了较为完善的机构。包括政府机构, 以及在政府机构引导和支持下的, 赋予其一定权力的民间中介机构。通过相关机构的设立减轻因流转双方互不信任带来的契约的不稳定性, 增加双方的流转意愿。不断活跃土地流转市场, 提升土地流转的效率。 成立政府部门, 发挥其主导和创造性是活跃农地流转市场, 推动土地流转规范化的必要途径。政府部门主要在土地政策的制定、审核、监督等层面发挥其职能。法国设置了由政府部门、农业机构、环保组织、消费者、农业技术人员等组成县级“农业方向委员会”, 其主要职能是制定和实施有关对农场补贴, 规模扩大, 资金分配, 防止农场土地细碎化等方面的政策[18]。同时, 建立农地事务所对农地市场进行管理, 主要负责农地转让或租赁合同的审批和监管[6]。德国在土地交易方面, 除了成立土地整理局, 还设立了更为全面的职能部门, 涉及土地流转的各个环节。首先, 在地方设置管辖区内管理地籍的唯一的合法机关———地籍局, 提供具有法律效力的地籍资料。其次, 德国政府成立了土地估价委员会。其主要职能是对地产进行估价, 为交易双方提供交易参考价, 从而规范土地流转的市场价格, 抑制投机行为。第三, 为了向土地交易双方提供法律援助以及对地产交易的全过程进行法律公证, 设置了公证处。第四, 德国政府组建了土地登记局, 要求土地交易必须在土地登记局进行登记, 赋予了对土地买卖、出租、抵押等交易行为的法律效力[19]。第五, 为了解决土地流转后可能出现的各种纠纷, 德国各个州的最高行政法院设立了审判委员会, 其职能主要是审议、处理土地整理程序中出现的纠纷和诉讼。日本也设立了农业委员会, 根据土地的类别和质量制定地租标准, 并进行监督执行。 在政府的引导和支持下, 培育相关的民间机构, 将农地流转过程中具体的交易管理等职能下放也是较为突出的做法。民间机构主要为土地交易双方提供全面的土地流转服务。法国在全国范围内成立了28个非政府、非营利性机构“土地治理和乡村建设组织 (SAFER) ”, 该组织集中介、管理、交易等职能于一身, 是法国解决复杂土地流转问题的重要民间机构[20]。农地保有合理化法人是日本最为重要的民间机构, 主要负责土地的买卖、租赁及农地信托等[9]。事实上, 农地保有合理化法人更像是非营利性的中介组织, 为出租方, 承租方以及政府之间搭建桥梁。农地保有合理化法人从国库获得补助金, 通常是一次性获得10年的租金, 将10年租金一次性支付给农地出租方。承租方只需分期向农地保有合理化法人支付10年租金。通过这样的机制, 一方面, 出租方一次性得到了未来10年的租金, 消除了对土地流转后自身权益受损的顾虑。另一方面, 承租方也可以减轻地租压力获得土地经营权利。从而大大促进了农地的流转, 使得农地的经营规模稳定且呈上升趋势。此外, 农地保有合理化法人可以以股份的形式入股农业生产法人的生产经营, 并向其提供农业机械、基础设施建设等服务, 以支持农业生产法人等认定农业者的发展[21]。 3 经验借鉴与启示 3.1 通过提供奖补及社会保障降低土地转出方对土地的依赖 从实践来看, 无论是规模较大的法国和德国, 还是规模较小的日本, 都为土地的转出方提供了完善的奖励政策和社会保障制度, 减轻其在农地转出后对利益损失以及收入不稳定的顾虑。目前, 中国土地流转难、流转贵, 在很大程度上是因为对土地转出方的奖补力度不够, 同时社会保障体系不健全, 农户的非农就业不稳定使得农民的“恋土情结”较为严重, 对农地抱有较高的财产性预期。因此, 中国应该借鉴3国的成功经验, 一方面, 注重对土地转出方的奖补, 可以结合土地转出的面积和期限给予其不同的补贴。另一方面, 建立健全长效的农地退出和社会保障机制。针对年轻及高龄的农户可以通过一系列的措施鼓励其退出农业, 除了一次性给予其退出农地的补贴, 还可以为有能力的农户提供技能培训, 解决就业问题。例如, 每个村因地制宜, 利用当地的资源禀赋发展以农业为基础的特色产业, 为退出农地的小农户提供稳定的就业渠道。最重要的是, 要建立并不断完善农村的社会保障制度, 逐渐提高农村养老、医疗保险的缴存额度和保障水平, 缩小城乡差距。通过社保制度的完善降低农户对土地的依赖性, 消除其后顾之忧。 3.2 加大资金和信贷支持以降低家庭农场的土地转入成本 从日本、法国、德国3国的做法来看, 为农场转入土地时提供资金补贴, 降低其交易成本, 才能直接有效地促进规模经营。目前在中国, 土地流转后国家的粮食补贴仍归属于转出方。作为大量转入土地的家庭农场, 不但拿不到补贴, 还要支付日益增长的流转费用, 长此以往将极大地降低其转入土地实现规模经营的积极性。中国政府应该在家庭农场进行土地流转时给予一定的补贴。基于中国的国情, 适度规模才是家庭农场发展的方向。因此, 不能单一地根据土地规模进行补贴, 以免造成家庭农场为了获得更多的补贴盲目追求过大规模经营的现象, 最终导致效率的缺失。应建立对家庭农场的考评体系, 将保障国家粮食安全、进行绿色有机生产、科技含量等方面纳入考核标准, 对于符合标准的家庭农场在进行土地流转时给予不同的扶持与补贴。此外, 为土地流转提供低息贷款对缓解家庭农场资金压力, 促进其转入土地有很好的推动作用。据统计, 德国在1967年共发生4 200余起土地交易, 其中近50%的交易是在政府提供低息贷款的支持下达成的。中国应在家庭农场流转土地的环节提供低息长期的贷款, 加大并落实贷款贴息, 以减轻家庭农场在土地流转时资金压力, 从而促进其规模化经营。 3.3 尽快完善立法为土地交易双方提供法律保障 无论是规模较大的法国和德国, 还是规模较小的日本, 随着家庭农场的发展变化, 政府都在不断的制定和修订相关的法律。虽然, 中国出台了《农村土地承包法》《物权法》等法律, 但是对在土地流转的形式、主体、权责、期限、利益分配、权益保护以及相关的责任部门, 纠纷如何解决等具体内容界定不清。严重影响了家庭农场地权的稳定性, 阻碍了其长远健康发展。中国应该加快相关工作的开展, 将家庭农场的立法提上日程, 并在实践中不断修订和完善。以法律的形式明晰土地流转的界限, 设立交易合同范本, 划分交易双方的权利与责任, 对租金的确定和变动, 产生纠纷的解决办法进行规定等。加大对法律的宣传力度。为土地交易双方提供法律保障, 让土地转出方消除心中顾虑, 也让家庭农场等土地转入方吃下“定心丸”, 从而支持家庭农场的发展。 3.4 发挥政府职能引导土地有序流转 土地作为特殊商品, 市场机制无法发挥作用, 必须由政府这双“有形的手”进行调控。纵观日本、法国、德国3国在家庭农场发展初期, 政府都会直接或间接介入土地流转市场, 为土地流转创造良好的环境。同时, 通过职能部门和中介机构为土地流转双方提供指导和服务。在中国, 土地流转大都通过交易双方直接商定或通过村集体进行。不同地区, 甚至同一地区的不同地块之间土地租金价差较大, 价格多数是由交易双方自行协商决定, 极度不规范。另外, 由于相关政策中并没有对土地流转的期限做出相关规定, 加之中国的农户对农地的依赖较强致使土地流转期限较短。因此, 政府应当规范土地流转市场, 通过设置土地交易平台和中介机构提供土地流转信息, 制定合理的土地流转基准价格, 并根据土地区位、土壤质量等要素的异质性制定土地租金价格上调浮动标准。指导土地流转双方签订规范的流转合同, 为双方明确各自的权利和义务。提供流转的担保和登记备案等服务, 并且负责解决后续可能会发生的土地纠纷等问题。也可以效仿日本设立的农地保有合理化法人机构, 为鼓励农户长期流转土地, 由国家先行垫付租金, 由非营利性的中介机构向土地转出方一次性支付, 并向土地转入方分年度收取归还国家。从而让小农户放心转出土地, 家庭农场安心转入土地, 消除交易双方顾虑。同时, 使得国家的扶持资金更加直接有效, 从而促进家庭农场长期稳定地经营规模化的土地。 |
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