行政机关负责人集体讨论程序在行政委托执法时的理解适用

神州国土 2019-05-28

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编者按：行政机关在委托事业组织作出较重的行政处罚决定时，行政处罚法规定的行政机关负责人集体讨论程序能否一并委托给受委托组织履行？规范性文件规定可以由受委托组织负责人集体讨论决定是否与上位法相抵触？行政机关根据该规范性文件仅由受委托组织负责人集体讨论作出的行政处罚是否合法？本案一二审法院最终认定该规范性文件与上位法抵触而不予适用，被诉处罚决定也因程序违法而被撤销，但作者认为在理论上仍有探讨的空间。

裁判要旨

行政处罚法第三十八条规定行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时，应当经行政机关负责人集体讨论决定。规范性文件规定受委托组织的负责人可视为行政机关负责人的，应属与上位法相抵触，不能作为行政机关的执法依据。行政机关作出较重的行政处罚决定时，根据规范性文件的规定仅经受委托组织关负责人集体讨论的，应视为没有履行行政机关负责人讨论程序，该处罚决定应属程序违法而应予撤销。

诉辩主张

1．被诉行政行为

被告怀柔区水务局于2017年12月22日对原告青石岭公司作出行政处罚决定书，主要内容为：2017年9月1日，青石岭公司未经水行政主管部门批准，擅自在白河琉璃庙镇青石岭村村委会东500米处河道管理范围内利用河湖开办旅游项目或者从事其他利用活动（即利用白河河道组织开展漂流活动），违反了《北京市河湖保护管理条例》第三十三条第二款的规定。依据《北京市河湖保护管理条例》第四十五条第二款的规定，怀柔区水务局于2017年9月8日向青石岭公司制发了《责令限期改正通知书》。经复查，青石岭公司未办理水行政主管部门审批手续，但停止了违法行为。怀柔区水务局依据《北京市河湖保护管理条例》第四十五条第二款的规定，对青石岭公司处以人民币5万元罚款。原告青石岭公司不服，向被告市水务局申请行政复议。被告市水务局于2018年3月29日作出行政复议决定书，决定维持被诉行政处罚决定。

2．原告诉称

原告青石岭公司诉称，原告为依法成立的公司。从2012年7月11日起，原告先后经北京市怀柔区琉璃庙镇人民政府、北京市怀柔区地方海事局、北京市交通委员会运输管理局批准，办理了位于白河北村吊桥至青石岭村望缸的通航水域划定备案登记，依法开展水上漂流活动。2017年12月22日，被告怀柔区水务局以“未经有关部门批准，擅自开展漂流活动”为由作出被诉行政处罚决定书。2018年1月29日，原告向被告市水务局提起行政复议申请。后市水务局作出被诉复议决定书。原告认为，被告怀柔区水务局作出的行政处罚决定书认定事实不清、适用法律错误、程序违法；被告市水务局作出维持的复议决定显然不当，据此，应一并予以撤销。故请求法院依法撤销被诉行政处罚决定及被诉复议决定；请求一并审查市水务局京水务法[2017]15号《北京市水务局关于印发<北京市水行政处罚程序若干规定（试行）>的通知》（以下简称《水行政处罚程序规定（试行）》）第六条第二款、第二十条第一款第（二）项；本案诉讼费由二被告承担。

3．被告辩称

被告怀柔区水务局辩称，被告具有辖区内河湖保护管理工作的监督管理职责。被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请法院驳回原告全部诉讼请求。

被告市水务局辩称，被告具有作出行政复议决定的法定职责。被告作出的行政复议决定程序合法、证据确凿、适用法律依据正确，原告提出的诉讼请求应予以驳回。

基本事实

法院经公开审理查明：2017年9月1日，怀柔区水务局执法人员对青石岭公司位于北京市怀柔区白河琉璃庙镇青石岭村村委会东500米处河道管理范围内的旅游项目（漂流活动）进行现场检查。经检查，怀柔区水务局发现青石岭公司利用白河水域组织开展漂流活动，且无法提供水行政主管部门的审批手续。当日，怀柔区水务局予以立案调查。2017年9月4日，怀柔区水务局对青石岭公司的委托代理人刘某某进行了询问。刘某某认可青石岭公司于2012年至今在上述水域内组织开展漂流活动，并于2012年办理了《通航水域划定备案登记表》，但未办理水务部门的审批手续。2017年9月8日，怀柔区水务局向青石岭公司下达了《责令限期改正通知书》，要求青石岭公司立即停止违法行为，于2017年9月13日前补办行政审批手续并接受复查。2017年9月14日，怀柔区水务局对青石岭公司进行了复查。经复查，青石岭公司未组织开展漂流活动。2017年9月15日，怀柔区水务局向青石岭公司下达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。2017年10月10日，怀柔区水务局对该案进行了听证。经怀柔区水务局水政监察大队集体讨论，建议给予青石岭公司相应的行政处罚。2017年12月22日，怀柔区水务局向青石岭公司作出被诉行政处罚决定书并送达。青石岭公司不服，向市水务局提起行政复议。市水务局于2018年3月29日作出被诉复议决定书，维持了被诉行政处罚决定。

庭审中，怀柔区水务局明确表示作出被诉行政处罚决定时未经怀柔区水务局集体讨论决定，因此未适用《行政处罚法》第三十八条第二款的规定。

判案理由

法院经审理认为：根据《北京市河湖保护管理条例》第七条第四款规定：“区、县水行政主管部门按照管辖权限，对本行政区域内河湖保护管理工作实施统一监督管理。”该条例第四十五条第二款亦规定：“违反本条例第三十三条第二款规定，未经批准擅自利用河湖开办旅游项目或者从事其他利用活动的，由水行政主管部门按照管辖权限责令停止违法行为，限期改正，处2万元以上10万元以下的罚款。”怀柔区水务局作为水行政主管部门，对本辖区内违反《北京市河湖保护管理条例》的违法行为，具有依法查处并作出行政处罚决定的法定职责。

对于青石岭公司要求对市水务局制定的规范性文件-《水行政处罚程序规定（试行）》第六条第二款、第二十条第一款第（二）项一并进行审查的诉讼请求，本院认为，《水行政处罚程序规定（试行）》第六条第一款规定：“除依法可以当场决定水行政处罚的外，水政监察人员发现公民、法人或者其他组织有违法行为依法应当给予水行政处罚的，应当报水行政处罚机关负责人批准立案。”该条第二款规定：“水行政处罚机关负责人包括水行政处罚机关法定代表人或者主管负责人；市、区水行政主管部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内也可视为水行政处罚机关负责人。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款中规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定了行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。由于水行政监察机构是隶属于水行政处罚机关的事业单位，因此水行政监察机构的负责人不属于《行政诉讼法》第三条第三款规定的行政机关负责人。《水行政处罚程序规定（试行）》第六条第二款将水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内视为水行政处罚机关的负责人，违反了《行政诉讼法》第三条第三款的规定，因此该条款不作为认定行政行为合法的依据。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款第（二）项规定，与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的，属于《行政诉讼法》第六十四条规定的“规范性文件不合法”。本案中，怀柔区水务局在作出行政处罚决定前，依据《水行政处罚程序规定（试行）》第二十条第一款第（二）项的规定，由水政监察机构负责人进行了集体讨论。《水行政处罚程序规定（试行）》第二十条第一款第（二）项规定：“拟对公民处以超过三千元至一万元以下罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，经水政监察机构内设法制工作机构法制审查后，由水政监察机构负责人进行集体讨论，参加人数不得少于负责人职数的3/4。列席人员应为案件承办人、内设法制工作机构负责人和其他相关人员。水政监察机构负责人集体讨论达成共识后提出行政处罚建议，经水行政处罚机关法制机构进行法制复核，报水行政处罚机关负责人审查同意后用印盖章。”对于上述条款，本院经审查认为，《水行政处罚程序规定（试行）》第二十条第一款第（二）项规定了“对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，经水政监察机构内设法制工作机构法制审查后，由水政监察机构负责人进行集体讨论……”，而《水行政处罚实施办法》（中华人民共和国水利部令第8号）第三十条第三、四款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”依据上述条款，“对法人或者其他组织处以超过三万元罚款”的行政处罚，应当由水行政机关负责人集体讨论决定。而水政监察机构的负责人并非水行政处罚机关的负责人；故《水行政处罚程序规定（试行）》第二十条第一款第（二）项明显与其上位法《水行政处罚实施办法》第三十条第三款相抵触，因此该条款亦不作为认定行政行为合法的依据。

行政机关作出行政行为时，应当遵照法定的程序进行，特别是对违法行为人处以较重的行政处罚时，应当采取审慎的态度，严格履行相关法定程序。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款亦规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”依据上述规定，对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等较重的行政处罚决定时，应当适用《行政处罚法》第三十八条第二款的规定，即应当由水行政机关的负责人集体讨论决定。

《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》均规定了由行政机关负责人集体讨论决定是给予较重行政处罚必须履行的法定程序。其目的是为了使行政处罚更加规范、合理，防止行政机关执法人员滥用行政权力，更好地保障行政相对人的合法权益。《水行政处罚实施办法》对何种情形属于较重的水行政处罚作出了更加具体、明确的规定。本案中，怀柔区水务局对青石岭公司处以5万元的罚款，符合《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的规定，属于《行政处罚法》第三十八条第二款规定的较重行政处罚，因此应当适用《行政处罚法》第三十八条第二款的规定，即应当由怀柔区水务局的负责人集体讨论决定。由于怀柔区水务局在作出《行政处罚决定书》之前，未由水行政机关负责人集体讨论即作出了行政处罚决定，违反了《行政处罚法》第三十八条第二款和《水行政处罚实施办法》第三十条第三款的规定。故，怀柔区水务局作出的行政处罚决定书未履行相应的法定程序，本院应予以撤销。同时，对于市水务局作出的行政复议决定书本院一并予以撤销。

定案结论

法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：

一、撤销被告北京市怀柔区水务局于二〇一七年十二月二十二日作出的怀水罚字[2017]第27号行政处罚决定书；

二、撤销被告北京市水务局于二〇一八年三月二十九日作出的京水务政复字[2018]1号行政复议决定书。

解说

该案一审宣判后，二被告不服提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。本案被诉处罚决定系经被告怀柔区水务局委托其下属的事业单位水政监察大队进行执法而作出，原告诉请撤销该处罚决定和复议决定并请求法院附带审查相关规范性文件的合法性。被告败诉的原因在于，其作出较重的处罚决定的过程中没有经过怀柔区水务局负责人的集体讨论，而仅仅由被委托机关水政监察大队的负责人集体讨论。同时，被告的程序依据即北京市水务局制定的规范性文件《水行政处罚程序规定（试行）》第六条第二款、第二十条第一款第二项被法院认定为与上位法相抵触。但笔者认为，本案在理论上其实仍有一定的探讨空间。

先对本案相关法律规范进行梳理对比。《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。” 同时第十八条、第十九条规定，行政机关应委托符合条件的管理公共事务的事业组织实施行政处罚，不得委托其他组织和个人；委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任；受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。这是位阶最高的法律规范。其次是水利部制定的规章即《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”同时第十条、第十二条规定，县级以上水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍或者其他组织实施水行政处罚；委托实施水行政处罚，委托水行政主管部门应当同受委托组织签署委托书，委托书应当载明委托实施水行政处罚的权限和委托期限等内容。此外，行政诉讼法第三条规定了行政机关负责人出庭应诉制度，同时最高院司法解释规定该行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。

而本案被附带审查的规范性文件也是被告怀柔区水务局的程序依据，即北京市水务局制定的《水行政处罚程序规定（试行）》第二条第二款规定，市、区行政主管部门可以在其法定权限内委托符合《行政处罚法》、《水行政处罚实施办法》规定条件的水政监察机构实施水行政处罚。第六条第二款规定，市、区水行政部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内也可视为水行政处罚机关负责人。第二十条第一款第二、三项规定，对法人或者其他组织处以三万元以上、十万元以下罚款的，由水政监察机构负责人进行集体讨论后提出行政处罚建议，经水行政处罚机关法制机构复核，报水行政处罚机关负责人审查同意；对法人或者其他组织处以十万元以上罚款、吊销许可证等处罚的，则由水行政处罚机关负责人集体讨论决定。此外，被告还提交了另外两份规范性文件《北京市人民政府法制办公室关于印发“对本市行政执法部门实施〈行政处罚法〉若干问题的意见”的通知》及《北京市人民政府法制办公室关于印发〈北京市行政处罚案卷标准和评查评分细则〉的通知》，其中也规定受委托执法组织的负责人也可视为行政机关负责人；在法律、法规、规章和行政处罚委托书规定的权限范围内，受委托组织的负责人有权行使委托机关负责人的行政处罚决定权；处罚法规定应当集体讨论决定的行政处罚，由受委托组织的负责人集体讨论决定。

本案中，法院最终认定北京市水务局制定的《水行政处罚程序规定（试行）》第六条第二款、第二十条第一款第二项因与《行政处罚法》、《水行政处罚实施办法》等上位法抵触而不予适用，由此认定被告怀柔区水务局没有履行行政机关负责人集体讨论程序。但仔细对比分析上述规范性文件的规定与一二审法院的判决可以发现，本案中行政机关与司法机关确实存在重大分歧，表面上看是对行政机关负责人的不同理解，但根本分歧点其实在于对《行政处罚法》第三十八条规定的行政机关负责人集体讨论程序在行政委托执法时的理解适用。前者认为在委托权限范围内受委托组织履行的负责人集体讨论程序可以视为委托行政机关履行了该程序，也即委托行政机关可以将集体讨论程序委托给受委托组织履行，这也是北京市水务局在《水行政处罚程序规定（试行）》中规定水政监察大队的主要负责人在委托权限内可以视为水行政处罚机关负责人的逻辑所在。而一二审法院均认为在作出较重的行政处罚决定时，行政机关应严格按照行政处罚法的规定由行政机关负责人集体讨论决定，而不能由受委托组织代为履行这一程序，因此一二审法院也均认为水政监察大队负责人不属于行政诉讼法第三条第三项及行诉解释第一百二十八条第一款规定的行政机关负责人的范围。至此，笔者认为本案涉及的关键的行政法理论问题是行政委托的内容范围问题，亦即行政机关在委托事业组织作出较重的行政处罚决定时，行政机关负责人集体讨论程序能否一并委托给受委托组织履行。对此，如前所述，存在两种不同观点。

持肯定观点者认为，对于委托的内容，只要属于委托机关权限范围，行政处罚法并无其他限制，行政机关内部集体讨论程序并不属于禁止委托授权的内容。首先，委托行政机关既然委托受委托组织实施行政处罚，就应当赋予受委托组织相应的权力。行政机关负责人集体讨论程序属于施行行政处罚的一项内部程序，属于行政处罚施行的必要环节和组成部分，故而可以由受委托组织施行，行政处罚法对此也并未禁止。其次，由受委托组织履行负责人集体讨论程序更符合执法实践及行政效率原则。行政处罚法规定受委托组织必须是具有执法条件的管理公共事务的事业组织，受委托组织在委托权限范围内，是案件立案、调查的直接参与人，对案情更了解，由受委托组织负责人讨论更符合执法实践，同时也可以提高行政效率，这也是行政委托制度的目的及价值所在。最后，委托行政机关对受委托组织的行为进行监督并对所作行政处罚决定对外承担法律责任。委托行政机关将集体讨论等程序委托给受委托组织施行后，对受委托组织是否遵守相应程序进行监督，且受委托组织负责人集体讨论后会报委托行政机关负责人批准，对行政相对人的合法权益并不会产生不利影响。

持否定观点者认为，行政处罚法规定了由行政机关负责人集体讨论决定是给予较重行政处罚时必须履行的法定程序，不得由受委托组织代为履行。首先，根据法律解释的基本原则，对法律条文的解释应当首先进行文义解释。行政处罚法第三十八条规定的是“行政机关的负责人”应当集体讨论决定，应属于法律保留范围，禁止行政机关将该程序委托给受委托组织施行。其次，行政处罚法规定的行政机关负责人集体讨论程序是一种与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为，与听证程序同等重要。负责人集体讨论会对处罚结论产生直接影响，不同的主体进行讨论，讨论出的结果可能不同，从而对行政相对人的权利义务产生影响。且在执法实践中，行政机关也很少将听证程序完全委托给受委托组织施行，体现的正是程序正义。行政委托在追求行政效率的同时，不得违背正当程序原则。最后，根据行政委托制度的原理，并非所有事项都能进行行政委托，行政委托时也不能将行政机关全部职能进行委托，否则行政机关就失去了存在的意义。行政委托的本质是公权力的委托，应该进行严格规范。一般来说，关系重大、后果严重或者对公民权利产生重大影响的行政事项不宜委托，应由行政机关自行管理。同理，在行政委托执法时，一些影响行政相对人合法权益的重大程序也不宜一并委托。

综合以上两种观点，笔者认为，行政机关负责人集体讨论程序在委托行政执法时并非属于绝对禁止委托的内容，行政机关可以根据案件的重大、复杂程度及较重处罚的不同幅度作出不同处理，但行政机关必须提前在公开的规范性文件中予以规定，并在委托合同中予以明确。行政委托，是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务。受委托组织以委托行政机关的名义行使职权，并由委托行政机关对受委托组织的行为进行监督并对外承担法律责任。在现代社会，随着社会和经济发展，行政职能不断扩张、行政事务不断增加，同时出现许多临时性事务、技术性事务，行政机关仅依靠本身的力量有时难以完成既定的行政任务和行政目标，由此使得行政委托成为必要，行政委托此时更符合节约和效益原则。一般来说，受委托组织虽然不是行政主体，但作为与委托行政机关相对独立的一方当事人，即内部行政法律关系主体，其应享有取得履行职责所应有的权力、管理手段和工作条件及依法行使被委托的职权、办理被委托的事项等权利。行政委托本质上也是一种委托法律关系，不同于民事委托的是涉及公权力，但如前所述，行政委托应根据行政事项的重大程度、对公民权利的影响程度决定是否委托及委托范围。对此，行政机关在此基础上可以有一定的行政裁量权，但必须有明确的行政裁量基准。例如在本案中，行政处罚法第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”虽然水行政处罚实施办法规定了对法人处以三万元以上罚款属于较重的行政处罚，但地方行政机关仍可以对情节重大复杂程度或者较重的处罚幅度再作进一步细分，根据不同程度、幅度决定是由行政机关负责人集体讨论，还是由受委托组织负责人集体讨论决定，因为重大、复杂、较重处罚本身就是不确定的法律概念。如本案涉及的规范性文件《水行政处罚程序规定（试行）》第二十条第一款第二、三项规定，对法人处三万元以上、十万元以下罚款的，由受委托的水政监察机构负责人进行集体讨论，处十万元以上罚款、吊销许可证等处罚的，则由水行政处罚机关负责人集体讨论决定，笔者认为其实也并无不妥。此外，行政委托毕竟与一般的民事委托不同，它涉及公权力，事关重大，因此必须有更加严格的程序规范。行政机关在实施行政委托行为时，应当制作委托书，载明具体的委托事项和权限范围，委托双方的权利义务和责任以及委托期限等，并由行政机关监督执行。