执法问答13：哪些行政处罚应当开展集体讨论？

有生态环境执法机关工作人员问：

新的《行政处罚法》明确规定了“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”。但我们在行政处罚过程中非常困惑，到底哪些行政处罚应当开展集体讨论？

浙江京衡律师事务所张泉律师答：

1.对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当集体讨论决定

2021年新修订的《行政处罚法》第五十七条第二款确实明确规定了“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”这里需提请关注：对比《行政处罚法》（2017修正）第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”，新法已删去“较重的”三字,拓宽了行政处罚集体讨论的适用范围。

但有些部门规章仍在修订当中，尚未依据上述《行政处罚法》新规定作出调整，比如：现行有效的《环境行政处罚办法》(2010修订)第五十二条第一款【重大案件集体审议】规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。”需提请关注：鉴于《行政处罚法》（2021修订）是上位法并且是“新法”新规定，在环境行政处罚过程中，执法人员应当遵守《行政处罚法》新规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，而不能照旧要达到“较重的”处罚程度才开展集体讨论。

2.行政处罚案件中“情节复杂或者重大违法行为”的判断标准

新旧《行政处罚法》并未明确哪些行政处罚涉及“情节复杂或者重大违法行为”。目前，其他法律、行政法规中亦未明确规定,仅有部分部门规章及地方规范性文件对此做了规定。

在执法实践中，执法部门具体应参照其所在部门体系国家主管部门对照《行政处罚法》（2021修订）修订后的部门规章进行判断。比如：《农业行政处罚程序规定(2021)》（农业农村部令2021年第4号）第五十五条规定：“下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：（一）符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；（二）案情复杂或者有重大社会影响的案件；（三）有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；（四）农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。”

对于一些尚无部门规章依据或者规范性文件尚未明确规定的情况，我们认为：

（1）“情节复杂”的判断标准

行政处罚案件是否“情节复杂”，行政机关应从行政执法工作的实际经验出发进行综合判定。从保守角度考虑，为保障相对人的权益，降低涉诉风险，建议行政机关将在事实认定、法律适用上存在争议或者容易产生分歧的案件都纳入“情节复杂”的范畴。此外，也有些部门规章当中规定了应当经过法制审核的案件拟给予行政处罚的，应当由行政机关负责人集体讨论决定。比如：《市场监督管理行政处罚程序规定(2021修正)》（国家市场监督管理总局令第42号）第六十条第二款规定：“对本规定第五十条第一款规定的案件，拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。”；第五十条第一款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的下列案件，在市场监督管理部门负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”

（2）“重大违法行为”的判断标准

如何判断行政处罚案件中案涉违法行为是否属于“重大违法行为”？我们目前尚未发现在法律法规层面对“重大违法行为”有明确的定义或范围界定。部分规范性文件当中对“重大违法行为”予以规定，比如《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》（国市监稽规〔2021〕4号）第二条第二款规定“本办法所称重大违法行为是指涉嫌犯罪或者依法被处以责令停产停业、责令关闭、吊销（撤销）许可证件、较大数额罚没款等行政处罚的违法行为。地方性法规或者地方政府规章对重大违法行为有具体规定的，可以从其规定。较大数额罚没款由省级以上市场监督管理部门商本级政府财政部门结合实际确定。”

结合实务案例中的裁判规则以及行政处罚自由裁量规则，对照部分部门规章或规范性文件当中规定的应当开展集体讨论的情形来看，我们认为：判断是否属于“重大违法行为”，可以从违法性质及情节（比如主观故意、持续时间）、违法行为危害后果（比如所造成的生态环境损害、经济损失）、社会不良影响（比如群众投诉多次等）、行为所对应的罚则是否会对行政相对人的权益产生较大影响（比如较大数金额的罚没、人身自由的限制、营业资格的丧失）等方面进行综合考量和判定，以保障行政处罚程序的正当性和合法性。比如：（2021）浙10行终3号《行政判决书》中提到法院认可“原告违法行为轻微，不属于法定的应当进行集体讨论的范围”。再如：《交通运输行政执法程序规定》(2021修正)第七十六条规定：“行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定：（一）拟作出降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业、较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物的；（二）认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的，或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的；（三）对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。”

此外，实务中通常会参照行政处罚听证“重大行政处罚”的相关界定标准，即从相对人拟作出的处罚较重的结果倒推视角来判定该违法行为是否“重大”。《行政处罚法》（2021修订）第六十三条第一款规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”但《行政处罚法》中并未明确什么是“较大数额罚款”“较大数额违法所得”和“较大价值非法财物”。部分部门规章中对较大进行了规定，比如：《农业行政处罚程序规定(2021)》第五十九条第二款明确：“前款所称的较大数额、较大价值，县级以上地方人民政府农业农村主管部门按所在省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会或者人民政府规定的标准执行。农业农村部规定的较大数额、较大价值，对个人是指超过一万元，对法人或者其他组织是指超过十万元。”《环境行政处罚办法》第七十八条规定:“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。

综上所述：行政机关应当充分结合现有规定以及案件情况综合判断行政处罚案件是否属于“情节复杂或者重大违法行为”，合理判定需要行政机关负责人开展集体讨论的适用范围，谨慎作出行政处罚决定，保障行政处罚程序合法，谨防因违反法定程序引发行政处罚被撤销、变更或确认违法甚至因违反法定程序构成重大且明显违法导致行政处罚无效的风险。

注：本问答由浙江京衡律师事务所陈国强律师团队根据文献整理，转载请注明出处。