医疗机构药械案件适用听证程序探讨

听证制度体现了现代行政的民主和公正，是现代行政程序法的核心制度。长期以来，我国历来重实体、轻程序，重义务、轻权利，可以说还没有形成产生听证制度的大环境。一些行政执法人员认为举行听证很麻烦，在执法过程中往往规避法律，人为地使应该举行听证的行政处罚不进入听证程序。现着重对医疗机构的行政处罚是否适用听证程序从以下几个方面进行探讨：

一、     听证的概念

听证也叫听取意见，指行政机关在作出影响相对人权利义务的决定时，应听取相对人的意见。听证是《行政处罚法》赋予行政管理相对人的一种权利。在行政机关对行政管理相对人进行较为严重的行政处罚之前，行政管理相对人有权要求举行听证。当事人通过听证与案件调查人对案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论，以保护自己的合法权益。听证程序复杂，并非所有的行政处罚都必经的程序，而只能适用于部分行政处罚案件。

二、符合听证的情形

行政机关在作出行政处罚时，对于适用较轻的行政处罚的警告或者较小数额（公民为50元以下，组织为1000元以下）的罚款，可采取当场处罚；对于一般的行政处罚则只须依调查取证程序获取充分的违法事实后即可作出行政处罚决定；但对于某些重大的违法事实，根据《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定，当事人有听证要求的，则适用听证程序。在听证程序中行政机关应当书面告知当事人有听证的权利，当事人应口头或书面提出听证要求，当事人放弃听证的，应书面记录并由当事人签字认可。

三、如何科学界定“较大数额”的罚款

“较大数额”的罚款是较重的处罚，故法律赋予了当事人要求听证的权利。至于“较大数额”的认定，《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》中未对较大数额罚款做出具体规定。根据《四川省行政处罚听证程序暂行规定》（四川省人民政府令〔第86号〕）的规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款。省级有关行政执法部门需要制定低于或者高于上述标准的规定的，应当报省政府法制局批准并予以公布。那么在行政处罚中办案人员究竟是依据国家食品药品监督管理局的还是依据四川省政府的规定呢？根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）中规章冲突的选择适用原则，部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定优先适用原则，由此可知食药监部门应该依据《四川省行政处罚听证程序暂行规定》中具体的处罚数额是否进行听证，而不能依据《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》中较大数额不能界定而回避听证。

四、如何认定和理解医疗机构的“经营行为”

在行政处罚过程中，对于是否适用听证程序存在一个概念性的争议，那就是“经营行为”。 《四川省行政处罚听证程序暂行规定》（四川省人民政府令〔第86号〕）第三条明确规定，较大数额的罚款具体为：指对非经营活动中违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款。为此就涉及对“非经营活动”和“经营活动”的理解与认识。

怎样理解“经营活动”呢？直接从字面理解，“经营活动”应当是为牟取利润而进行的活动。事实上，并不是所有牟取利润的行为都是“经营活动”。一些看起来是经营行为的“活动”，并不一定是经营行为，例如部分医疗机构的行为和学校的行为等等。对于医疗机构，卫生部门根据申办者的申请及相应的条件将其分为营利性医疗机构和非营利性医疗机构。非营利性医疗机构取得《医疗机构执业许可证》后，根据《民办非企业单位登记暂行办法》进行民办非企业单位（法人）登记，不需办理工商登记，不用领取营业执照，这类医疗机构可以按照“非经营活动”理解。营利性医疗机构则应该办理工商登记领取营业执照，按照有“经营活动”认定。为此，笔者认为食品药品监管部门在办理医疗机构药械案件时应注意核实《医疗机构执业许可证》上核准的经营性质，对非营利性的医疗机构违法行为处以1000元以上罚款、营利性的医疗机构违法行为处以20000元以上罚款的应适用听证程序，防止程序违法。

总之,正确行使行政处罚听证是一门科学、系统、复杂的工作，需要我们严格按照《行政处罚法》及食药监部门的有关规定，全面调查违法行为，严格执行处罚程序，认真听取案件当事人的意见，强化行政处罚监督制约作用，完善案件审查制度，健全重大案件的行政处罚审查制度，推行行政执法责任制，努力提高执法水平，做到公正、公平、公开，才能达到处罚的真正目的，才能正确维护当事人的合法权益。