强化规划引领作用 健全土地管理体系

　　解决乡村振兴中村级土地利用规划缺失、新产业新业态发展受束缚、产业融合项目用地难把握、土地执法难度加大等问题，需要结合当前农村土地利用和管理现状，找准根源，有针对性地对农村土地管理政策进行优化调整完善。

　　科学编制村级规划，统筹安排农村土地利用结构与布局

　　科学规划是优化农村土地利用结构与布局、统筹保障农村发展用地的前提。推动乡村振兴，首先要树牢规划意识，健全规划体系，充分发挥规划的引领、指导、管控作用。当前重点任务是做好村土地利用规划研究、编制、执行监督等工作。

　　强化规划引领，加快推进编制，有效指导乡村振兴各类发展用地。各地应将编制村庄规划列入重要议事日程，下大力气推进。未安排编制计划的地区，按照“试点先行、逐步推广”原则，在新一年工作中明确若干试点，为全面推开积累经验；已安排编制计划尚未实施或进度缓慢的地区，应统筹人员、技术、资金等，尽快形成一批规划成果。

　　强化调查研究，找准发展定位，科学安排农村发展用地结构和规模。以县为单位开展乡村振兴战略中长期发展调查和研究，详细摸清各村庄自然资源禀赋和社会人文特征。通过对各村现状进行整体比较分析，综合确定各村在整个县域范围内的功能分区，找准各村战略定位和发展方向。在此基础上，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、生态保护等工作，综合确定各村生产、生活、生态三大空间用地结构和规模，为科学编制村土地利用规划奠定基础。

　　强化统筹融合，突出科学编制，合理安排农村发展用地布局和时序。在新一轮土地利用总体规划修编中，有针对性地预留农村发展用地空间。强调整体性，从建立完善国土空间规划用途管制角度，将村规划编制与古村落保护、农村一二三产业融合发展等相结合，因地制宜划定村镇建设边界、永久基本农田保护和生态保护三条红线，有效落实农村三大空间用地布局和时序。注重融合性，做好与城乡建设、旅游发展、环境保护等各专项规划统筹融合，避免出现因规划衔接不畅导致土地无法利用的问题。体现经济性，充分发挥自有人才和机构优势，有效降低规划编制成本。

　　强化执行监督，切实增强村级规划的严肃性和稳定性。规划一旦制定，如何执行尤为重要。要体现严肃性，强化规划指标刚性约束，对不符合规划的项目，不予通过用地预审，同时审慎调整规划，严格控制调整频次和规模。要保持稳定性，坚持“一张蓝图绘到底、一任接着一任干”，切实发挥规划成果的最佳效应。要强化协同性，借助人大、审计、督察等机构力量，推动将执行规划变成行动自觉。

　　持续完善政策供给，逐步健全农村土地管理体系

　　有效的政策供给，是激发农村土地活力、保障乡村振兴用地的关键。自然资源部门应及时跟踪政策落实情况，对执行中不适应、不匹配等问题，及时研究健全完善。

　　进一步明确服务乡村振兴土地政策界限，树立鲜明的政策导向。明确公益性用地与经营性用地界限。对用于农村休闲文化广场等基础设施和公益设施建设的土地，确实无法避开耕地和基本农田的，在不突破现行规划控制指标前提下，给予基层更大的灵活空间，允许县级政府调整、补划、报批；对用于经营性质的农业观光、餐饮等项目，严格按建设用地管理。明确农地农用与非农化建设界限。对用于农业养殖、农产品晾晒等设施的土地，在不突破现行规划指标、农地农用前提下，允许地方核实后对占用的基本农田先补后占，由县级政府调整、补划后备案纳入监管；对占用农用地用于含非农建设的田园综合体，其中用于非农建设的土地按建设用地管理。明确农民或集体经济组织自用与商业经营的界限。对农民或集体经济组织用于农业规模化生产的配套及附属设施用地，在不超过相应标准前提下，可适当占用耕地和基本农田，按程序备案纳入监管，按原地类进行管理，占用的基本农田允许县级政府调整、补划；对外部资金注入用于商业经营的，严格按建设用地管理。

　　强化农村土地制度改革创新，加快出台宅基地“三权分置”相关政策。健全和完善集体建设用地政策，特别是宅基地“三权分置”政策及后续融资政策，对保障乡村振兴用地尤为重要。建议从部或省级层面出台宅基地“三权分置”相关政策，特别是宅基地使用权和农民住房抵押融资等相关配套政策，充分激活农村宅基地和农民住房“三资”属性。在用于乡村振兴项目的前提下，允许农户宅基地使用权和农民住房使用权自由转让，并赋予其抵押融资、担保、作价入股等功能；允许农户宅基地资格权和农民住房所有权在集体经济组织范围内交易、互换等合理流动，必要时可扩大到本镇范围内集体经济组织成员；鼓励地方配套出台农民宅基地资格权退出补偿激励政策，引导村集体经济组织盘活利用空闲的集体建设用地资源，助推二三产业融合发展。

　　加强乡村振兴区域政策研究，实现发展的科学性、协调性、可持续性。充分考虑乡村振兴产业用地的多样性和持续性，给予基层更大的弹性调整空间，确保项目用地保障及时、依法依规。对乡村旅游资源丰富的地区，充分考虑发展农业休闲旅游、餐饮、娱乐等产业的实际，尤其是点状配套建设项目用地需求量大面广实际，完善点状用地调整政策，在项目用地不突破规划规模、不破坏生态环境等前提下，允许对占用的基本农田调整、补划。对以耕地发展规模化农业养殖的地区，在不破坏耕作层前提下，给予适当政策支持，仍按原地类管理。对已成为国家地理标志的特色农产品产地，以农业大棚或钢构大棚发展规模化种植、养殖及无土栽培的，在不破坏耕作层前提下，对占用耕地的，按原地类管理，不需办理设施农用地备案手续，对占用基本农田的纳入监管。

　　严格监管、强化服务，稳步规范农村土地管理秩序

　　严格监管是规范农村土地利用、永续保障乡村振兴用地的根本。基层自然资源部门要用足用活现有政策，加强用地指导和管理，努力发挥各项扶持政策最大效应，更好地助力乡村振兴。

　　强化政策指导，用活用足现有政策。充分发挥土地整治、增减挂钩、设施农用地、宅基地“三权分置”等土地政策“组合拳”优势，引导用地单位依法依规用地，有序推进农村一二三产业融合发展。对符合设施农用地条件的项目，引导项目单位办理设施农用地手续，严格按程序备案并加强日常监管；对不符合设施农用地条件、占用耕地但未破坏耕作层的，建立项目备案制度，加强事中事后监管。积极引导用地单位利用存量建设用地进行农产品加工、农产品物流仓储等项目建设和用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游等二三产业，对试点地区符合土地利用规划的集体经

　　营性建设用地，鼓励集体经济组织入市交易，与城镇建设用地同权同价；对非试点地区使用农村存量建设用地兴办二三产业的，鼓励企业通过土地流转方式取得土地使用权。

　　把好宽严分寸，树立明确的监管导向。严格对照陆昊部长“四个维度”的标准，认真区分和审视乡村振兴用地情况，向社会传递准确的监管信号。对一些拉动乡村发展的国家、省、市重点项目，因建设用地报批滞后形成的程序性违法，可不记入违法比例，重点督察地方政府履职情况，并认真研究、调整完善。对一些政府主导带有公益性质的基础设施违法违规用地，可由建设单位作出书面说明，不纳入问责范围。对一些政策不明确、不清晰或不便操作的新产业新业态用地，从“四个维度”和农地农用角度把握，持续跟踪指导和服务规范用地行为，确保用地依法依规。对私人或企业打着乡村振兴旗号进行非法建设的，坚决予以打击。

　　强化执法监察，严厉打击违法违规行为。加大对乡村振兴项目用地监管力度，尤其是对设施农用地及新产业新业态用地监管力度。综合运用动态巡查系统、设施农用地备案系统、土地利用监测监管系统等，采取人员和科技相结合的手段、日常巡查定期检查和不定期抽查相结合的方式，及时发现并制止违法违规行为。严厉打击以乡村旅游、“农家乐”、设施农业等为名，非法占用耕地、基本农田进行非农建设行为，充分利用约谈、移送、曝光等执法“利器”，坚决依法严肃查处，不断规范农村土地管理秩序。