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导语 乡村振兴要坚持引领已成共识，如何编制规划？如何借具体落实三个阶段的大目标？即未来中国农村将是什么样子？人口、产业、用地规模与结构等一系列具体问题亟待通过规划来解决。为此，本文针对这些问题，提出一些思考供讨论。 乡村振兴战略明确按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。确定乡村振兴战略三个阶段目标任务：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。 乡村振兴战略是一项伟大而艰巨的任务，2018年中央一号文件给出了谋划新时代乡村振兴顶层设计。乡村振兴要坚持规划引领已成共识，如何编制规划？如何具体落实三个阶段的大目标？即未来中国农村将是什么样子？ 乡村振兴空间规划需要把总要求和目标任务具体化成规划的目标和任务，合理划分生活、生产、生态空间。究竟 “乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富”的具体面貌是什么？如何编制规划？这是必须解决的两个主要问题。前者关于规划目标，后者关于规划技术方法。 “强、美、富”是相对而言，针对这三个字如何落地，需要设定明确量化指标，要建立在未来中国农村空间分布新格局基础上，合理设定指标体系并进行科学预测。此处所谓“格局”， “格”指中国乡村的空间结构和形式；“局”指布局，分布。具体就是乡村人口与用地规模，体现中国乡村山水林田湖草生命共同体的具体面貌，通俗而言即中国乡村的“样子”。 随着中国城镇化进程推进，首先需要科学预测三个阶段农村人口数量。根据国家统计局1970-2017年中国大陆年末总人口数据和2006-2017年中国城市化率数据进行趋势估计，到2020、2035、2050年全国总人口（万人）分别为140400、144000、141200，三个年份城市化率（%）分别为61.7、74.8、81.8。依此推算，三个年份农村人口（万人）分别为53773、36288、25698。 参考一些学者近期研究成果和国务院《国家人口发展规划（2016－2030年）》修正上述结果，到2050年中国农村人口约2.8亿人。 占全国土地总面积70%左右是乡村振兴空间规划范围，在预测未来农村人口数量与分布之后，确定空间大格局是高层级规划重点。因此需要进行不同层级的农村土地利用结构预测，统筹山水林田湖草系统治理。要坚持最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度，根据国家粮食安全和绿色发展要求，科学评价资源环境承载力，合理布局农村土地。 表1 三个年份中国农村人口初步预测
按上述农村人口预测2050年为2.8亿人，若平均每户4人，共0.7亿户。根据一户一宅规定，每户宅基地面积大致取值约300平方米。依此测算，2050年全国农村宅基地需要0.315亿亩，为现有宅基地面积的12.1%，即到2050年将现有农村宅基地腾出约2.28亿亩空间。因此亟待建立农村宅基地退出机制，闲置和自愿退出宅基地的去向应优先考虑为农村二三产业供地。农村宅基地管理是农村土地制度改革热点，也是普遍关注问题，农村宅基地闲置和浪费面积很大，乡村振兴规划必须充分考虑。 各地是否需要设置农村集体建设用地红线？值得思考。 农村“人减地增”现象再也不能继续下去！ 农村产业规划是乡村振兴空间规划的重点，包括一二三产规模与布局。因此，首先要设计中国未来农村的产业经营模式。近年农村新产业新业态发展很快，许多学者对农村产业园区、龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型农业经营模式进行了探讨，各地推出了一些成功经验和样板。 针对中国地域辽阔、土地类型复杂、自然地理分异、传统文化多样、城乡格局差异等基本国情，未来农村的农业经营模式应该是多样化的，应根据各地实际情况做具体安排，包括传统模式的保留和保护，不可厚此薄彼、跟风模仿。 陶渊明《桃花源记》中所描述 “土地平旷，屋舍俨然，有良田美池桑竹之属。阡陌交通，鸡犬相闻。其中往来种作，男女衣着，悉如外人。黄发垂髫，并怡然自乐”世外桃源景色应随处可见。截至2015年, 我国有54.21万个行政村、264.46万个自然村，未来村庄必须根据自然资源与农业文化的空间差异性，因地制宜，分类施策，科学布局。 建议自然资源部尽快组织编制《全国乡村振兴规划》, 对实施乡村振兴战略进行总体部署和安排, 明确实施乡村振兴战略的重要意义、指导原则、总体要求、发展目标和实施阶段, 提出促进乡村振兴的重点任务、实现路径、支持政策和保障措施。 规划期限可以考虑设为2020~2025年, 远景目标可展望到2035年和2050年。各级地方政府需要从本地实际出发, 抓住重点难点, 找准突破口, 制定科学的乡村振兴规划或实施方案。力争2020年完成全国各级规划，实现乡村规划全覆盖，展示美丽乡村蓝图，同时建立乡村规划理论与技术体系，明确不同层级空间规划的关系，规范规划编制和实施的衔接，制定规划编制技术规程。需要强化相关基础研究，包括乡村系统诊断、空间组织设计、资源承载评价、地域模式梳理、产业体系构建、公共设施配置、机制政策保障等内容的规划范式，以及建立乡村地域系统转型—重构—创新发展综合体系。 首先，乡村振兴规划的层级应包括两个层次六个级别，即上层包括国家级、省级和地市级；下层包括县级、乡镇级和村庄级。建议采取上层规划自上而下（top-down），下层规划自下而上（bottom-up），上下结合，相互衔接的技术路线。 第二，各层级规划要采用公众参与技术，公众参与要体现在调查、规划、实施和监督全过程，尤其是下层规划自下而上按照公众参与技术规范，通过政府、专家和公众代表共同研究、磋商、讨论和决策，形成各级规划。在实践中探索建立村庄规划公众参与机制和技术规范。村级规划要开展技术创新研究，摆脱传统县/乡级土地利用总体规划编制的惯性思维。 第三，乡村规划应充分认识农业、农村多功能性，利用土地多功能性科学原理和已有研究成果。土地功能是土地资源被人类利用更直观、全面的反映，比土地利用现状更能反映土地的实际作用。土地功能更全面反映土地参与乡村振兴过程中的作用及影响。基于土地功能的乡村规划，可让乡村土地资源得到更合理、充分利用和科学管理。应用土地功能分类和多功能性评价成果，以资源环境承载力为基础，遵循地域尺度特征和资源属性特征尺度原理，在大尺度范围编制土地功能分区，在小尺度范围设计土地用途。 乡村振兴规划应将树立城乡融合、区域一体、多规合一理念，统筹考虑城乡产业发展、人口布局、公共服务、土地利用、生态保护，增强规划的前瞻性、系统性、指导性和操作性。充分考虑各地实际情况，因地制宜，分类推进，以多样化为美，防止乡村景观城市化、西洋化。 期待我国乡村规划由此进入新时代，踏上新征程，按照乡村振兴战略要求，完成科学化，系统化，差异化，个性化，人性化的规划和实施方案，描绘乡村美好蓝图，展示乡村新面貌。期盼中国三农问题将成为历史，广袤农村将呈现“人稀地广，土壤肥沃，山清水秀，环境优美，富庶稳定”田园风光，新景色和人人“敬农业，爱农村，愿务农”新局面。 （作者简介：博士生导师，湖南省人民政府参事湖南农业大学资源环境学院土地管理系教授（二级））
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