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北宋中央决定国家事务，有其政治程序，除皇帝与宰执等之外，牵涉救灾事务者尚有三司、户部与司农寺，此三机构之所以与救灾相关联是由于其负责钱粮的管理。三司为北宋前期财政的管理机构，户部则在北宋元丰改制后担负原三司职务，而司农寺主管的常平仓职务也隶属于三司与户部之下。 (一) 三司 改制前的三司由盐铁、户部、度支三部组成，其详细职掌如下： 盐铁主要负责征商与禁榷收入；度支负责财政支出；户部则负责田赋与榷酒收入，三司尚需管理各路、府、州、军、监的财政和有关的考课制度，各地方在财政上的业务都必须听令于三司，因此其对地方所有赋入都有原则上的支配权。 宋代二府三司结构图 以救灾而言，三司所负责的相关项目就有：度支的常平案，掌诸州平籴；户部的税案与上供案，涉及灾伤百姓的赋税减免，和上供斛斗的拨款赈济事宜，这也代表当地方政府处理灾伤检放之事时，有一部分是受到三司监督的。 北宋前期，三司也实际参与救灾赈济，当冬季严寒，百姓受冻时，三司受命于皇帝，将炭或米降价出售，如真宗大中祥符五年（1012）十二月，由于京城连日大雪苦寒，炭价每秤钱两百，除“令三司出炭四十万，减市直之半以济贫民”，并且要三司如常平仓储存炭五七十万，以备平抑炭价。大中祥符八年（1015）十二月丁丑，“令三司减价卖炭以济贫民”。而民饥时，亦要三司济之，如真宗天禧元年（1017）三月，卫州民饥，流民至京，辛酉，“令三司作粥糜济之”。 漫画 施粥 庆历八年（1048）十二月，诏：“特出内藏库钱帛”三司也有出其经费的时候，如嘉祐七年（1062）常平仓不足时，仁宗诏：“其令内藏库与三司共支缗钱一百万”神宗熙宁元年（1068）七月河北地区发生地震、水灾，八月诏：“三司支钱五十万贯”熙宁八年（1075）正月，下诏：“陕西近经雪寒，僵尸满道，深可悯伤，其令永兴、秦凤、河东路都转运司速分遣官收瘗，以三司钱给其费。”三司出钱出力不遗余力，冬季出炭，稳定炭的价格，地方百姓遇灾需要钱粮时，也仰赖其拨经费救济。 整体而论，元丰改制前，三司在救灾执行上的参与有考核常平钱粮的平籴与赋税的减免，同时亦听令于朝廷在费用与物资上，支援受灾地区。 (二) 户部 户部隶属于尚书省六部之一，始于唐贞观二十三年（649）唐高宗即位时，改民部为户部。北宋前期，户部之职为三司所占，至宋神宗元丰年间，推行新官制，户部取代三司，成为北宋的财政机构，并将三司原本的职权纳入户部左、右曹，其下各设五案。改制后的户部除左、右曹之外，另有度支、仓部、金部。 当时户部左、右曹职掌如下： 由《宋史‧职官志》的记载，大致上可知户部左曹掌常赋兼领民政，右曹则掌与新法相关的各种事务，但其内容中并未提及北宋时左、右曹下各设五案的详细职权，在龚延明的《宋代官制辞典》中采用南宋人谢维新所着《古今合璧事类备要》的资料可作为补充，其中记录北宋户部左曹设有户口案、税赋案、农田案、检法案、知杂案；右曹设有常平案、免役案、坑场案、检法案、知杂案。至北宋末靖康元年（1126），左右曹分案有些许改变： 由上述几段征引内容中，可明确得知户部的职权与救灾是息息相关的。首先，由农田案即可获知，其负责收集各地气候与农作收成情形，若遇水旱等灾也需查验之，因为灾伤检放将影响中央税赋的收入。其次，常平案的农田水利与常平钱粮的籴粜或是义仓赈济之事，也都是其参预救灾工作的凭据。 另一方面，从史料上来看户部参与赈济的工作，多是灾后在财政上给予资助，解决地方的困境，情形如下述。哲宗元祐元年（1086）四月初，开封府诸路灾伤，三省虽已实时下令赈贷，仍抵挡不了米麦价格的上扬。二十六日，殿中侍御史林旦言：“都城比来米麦价长……以济阙乏。” 千里饿殍图 户部于是遣官置场，来降低米麦的价格。元祐六年（1091）闰八月，户部言：“灾伤县放税及七分，赈济廪粮不足者，令佐劝谕积储之家，减价出卖。或以钱粟借与贫家乏人户，虽有利息，候丰熟日官为受理。若犹不足者，预具见在及约用之数奏闻。”即是指地方灾情严重，已进行救济，甚至要求地方积储之家帮助，粮食仍不足者，可以上奏请求户部给予援助。 元符三年（1100）三月二十六日，户部采取减免商税的方式，鼓励商贾至灾伤地区卖米。由其中户部转申提举常平司的陈述，与安排提举常平司其后的赈粜工作，皆可发现各地方常平仓的管理，是经由提举常平司到户部右曹的系统模式在运作。也可知道户部对于灾伤的帮助是由于掌管全国土地、人户与钱谷的缘故。 通过北宋的制度与史料的记载，皆说明户部在元丰改制、收三司职权后，成为北宋中后期朝廷主要的救灾管理机构。 (三) 司农寺 杜佑（735─812）《通典‧职官八》中提及司农卿，司农寺之名始于北齐，置有卿、少卿各一人，隋初与北齐相同，唐朝时改司农为司稼，咸亨初又恢复旧名为司农寺，此为司农寺之源。 《大燕故司农寺主薄姚府君墓志铭并序》部分拓片 在宋朝太祖、太宗时期，司农寺仅是“掌供籍田九种，大中小祀供豕及蔬果、明房油，与平粜、利农之事”的单位。直至宋真宗景德三年（1006），“在京东西、河北、河东、陜西、淮南、江南、两浙各置常平仓，以逐州户口多少，量留上供钱一二万贯，小州或三二十贯，付司农寺系帐，三司不问出入”后，司农寺才渐渐扩张其职能。仁宗时，又将广惠仓交付司农寺管理，开始接触稳定各地物价的事宜。 不过司农寺权力的大增，是在宋神宗熙宁三年（1070），原因在于司农寺承接置制三司条例司的工作，成为常平新法的推行机构之后，除负责常平仓、广惠仓、农田水利、免役等工作外，尚须管理各地的提举常平司，对之论功行赏，并遣官巡视诸路。从此一演变来看，其已肩负了领导与监督的责任。此外，司农寺也掌管常平钱、免役钱、坊场钱，俨然成为重要的政务机构。 青天赈灾图 在这种情形下，宋朝便形成了两套财政系统，一是三司及各路转运司、州县系统，另一则是司农寺到各路提举常平司的体系。但是，由司农寺向下延伸至各路的理财体系并未实行多久，神宗元丰年间，推行新官制，“元丰五年，行官制，寺监不治外事，司农寺旧职务悉归户部右曹”，司农寺除去管理常平仓的业务后，剩下园苑种植、水硙磨麦、给兵食、造曲以供酿酒、储薪碳等工作，这样的状态延续至北宋末期未有改变。 由北宋司农寺的执掌演变可了解，司农寺在北宋时期的职务变化差异甚大。与救灾相关的工作，大至负责监督各路的提举常平司，处理常平钱粮，小至储存薪炭，若将其职务归类，可以发现其掌管范围实际上涵盖了救灾执行与资源提供的工作，但由于司农寺的救灾资源实来自常平钱，故此处将司农寺置于执行机构做论述。 赈济图 司农寺在救灾执行上的相关工作，包含赈济与赈贷，缘于司农寺曾管理常平仓与广惠仓之故。例如在宋神宗熙宁六年（1073）时，由于西川农作物歉收，诸州的米价上扬，人民生活困难，因此下诏司农寺“体访西川艰食州县，如有灾伤，发常平仓减价赈济，诸路准此”。可知司农寺常受诏必须派人实际访察困顿州县，予以救济。当该地区谷价高时，即由司农寺以常平米出粜赈济，例如宋神宗元丰二年（1079）齐、兖、济、郓州榖价高涨，诏：“司农寺其谕州县，以所积常平仓谷通同比元入价，斗亏不及十钱，即分场广粜，滨、棣、沧州亦然。” 另外，若是已成灾区以及导致流民出现的，司农寺也会迅速加以救济，例如熙宁八年（1075），要司农寺赈贷河北饥民，“真定府五万石，邢、洺、磁、相、赵州各三万石，户毋过两石，至夏熟输官，仍免出息。”与元丰二年，阶州与成州先后受灾，下令：“艰食之民，流者未止，官司初不经画赈济，可下司农寺并本路提举司速施行。”论述至此，可知司农寺当时是中央救灾执行机构。有许多救济工作是由上位者下旨，透过司农寺发下实行。若有灾伤，地方未依法给予救济者，司农寺也负起监察之责，上报弹劾之。 综上所论可知，司农寺在宋神宗熙宁三年（1070）至元丰改制的这段时期，是北宋中央机构执行救灾的实践者。 参考文献：
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