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宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

 金色年华554 2019-06-03

北宋中央决定国家事务,有其政治程序,除皇帝与宰执等之外,牵涉救灾事务者尚有三司、户部与司农寺,此三机构之所以与救灾相关联是由于其负责钱粮的管理。三司为北宋前期财政的管理机构,户部则在北宋元丰改制后担负原三司职务,而司农寺主管的常平仓职务也隶属于三司与户部之下。

(一) 三司

改制前的三司由盐铁、户部、度支三部组成,其详细职掌如下:

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

盐铁主要负责征商与禁榷收入;度支负责财政支出;户部则负责田赋与榷酒收入,三司尚需管理各路、府、州、军、监的财政和有关的考课制度,各地方在财政上的业务都必须听令于三司,因此其对地方所有赋入都有原则上的支配权。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

宋代二府三司结构图

以救灾而言,三司所负责的相关项目就有:度支的常平案,掌诸州平籴;户部的税案与上供案,涉及灾伤百姓的赋税减免,和上供斛斗的拨款赈济事宜,这也代表当地方政府处理灾伤检放之事时,有一部分是受到三司监督的。

北宋前期,三司也实际参与救灾赈济,当冬季严寒,百姓受冻时,三司受命于皇帝,将炭或米降价出售,如真宗大中祥符五年(1012)十二月,由于京城连日大雪苦寒,炭价每秤钱两百,除“令三司出炭四十万,减市直之半以济贫民”,并且要三司如常平仓储存炭五七十万,以备平抑炭价。大中祥符八年(1015)十二月丁丑,“令三司减价卖炭以济贫民”。而民饥时,亦要三司济之,如真宗天禧元年(1017)三月,卫州民饥,流民至京,辛酉,“令三司作粥糜济之”。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

漫画 施粥

庆历八年(1048)十二月,诏:“特出内藏库钱帛”三司也有出其经费的时候,如嘉祐七年(1062)常平仓不足时,仁宗诏:“其令内藏库与三司共支缗钱一百万”神宗熙宁元年(1068)七月河北地区发生地震、水灾,八月诏:“三司支钱五十万贯”熙宁八年(1075)正月,下诏:“陕西近经雪寒,僵尸满道,深可悯伤,其令永兴、秦凤、河东路都转运司速分遣官收瘗,以三司钱给其费。”三司出钱出力不遗余力,冬季出炭,稳定炭的价格,地方百姓遇灾需要钱粮时,也仰赖其拨经费救济。

整体而论,元丰改制前,三司在救灾执行上的参与有考核常平钱粮的平籴与赋税的减免,同时亦听令于朝廷在费用与物资上,支援受灾地区。

(二) 户部

户部隶属于尚书省六部之一,始于唐贞观二十三年(649)唐高宗即位时,改民部为户部。北宋前期,户部之职为三司所占,至宋神宗元丰年间,推行新官制,户部取代三司,成为北宋的财政机构,并将三司原本的职权纳入户部左、右曹,其下各设五案。改制后的户部除左、右曹之外,另有度支、仓部、金部。

当时户部左、右曹职掌如下:

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

由《宋史‧职官志》的记载,大致上可知户部左曹掌常赋兼领民政,右曹则掌与新法相关的各种事务,但其内容中并未提及北宋时左、右曹下各设五案的详细职权,在龚延明的《宋代官制辞典》中采用南宋人谢维新所着《古今合璧事类备要》的资料可作为补充,其中记录北宋户部左曹设有户口案、税赋案、农田案、检法案、知杂案;右曹设有常平案、免役案、坑场案、检法案、知杂案。至北宋末靖康元年(1126),左右曹分案有些许改变:

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

由上述几段征引内容中,可明确得知户部的职权与救灾是息息相关的。首先,由农田案即可获知,其负责收集各地气候与农作收成情形,若遇水旱等灾也需查验之,因为灾伤检放将影响中央税赋的收入。其次,常平案的农田水利与常平钱粮的籴粜或是义仓赈济之事,也都是其参预救灾工作的凭据。

另一方面,从史料上来看户部参与赈济的工作,多是灾后在财政上给予资助,解决地方的困境,情形如下述。哲宗元祐元年(1086)四月初,开封府诸路灾伤,三省虽已实时下令赈贷,仍抵挡不了米麦价格的上扬。二十六日,殿中侍御史林旦言:“都城比来米麦价长……以济阙乏。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

千里饿殍图

户部于是遣官置场,来降低米麦的价格。元祐六年(1091)闰八月,户部言:“灾伤县放税及七分,赈济廪粮不足者,令佐劝谕积储之家,减价出卖。或以钱粟借与贫家乏人户,虽有利息,候丰熟日官为受理。若犹不足者,预具见在及约用之数奏闻。”即是指地方灾情严重,已进行救济,甚至要求地方积储之家帮助,粮食仍不足者,可以上奏请求户部给予援助。

元符三年(1100)三月二十六日,户部采取减免商税的方式,鼓励商贾至灾伤地区卖米。由其中户部转申提举常平司的陈述,与安排提举常平司其后的赈粜工作,皆可发现各地方常平仓的管理,是经由提举常平司到户部右曹的系统模式在运作。也可知道户部对于灾伤的帮助是由于掌管全国土地、人户与钱谷的缘故。

通过北宋的制度与史料的记载,皆说明户部在元丰改制、收三司职权后,成为北宋中后期朝廷主要的救灾管理机构。

(三) 司农寺

杜佑(735─812)《通典‧职官八》中提及司农卿,司农寺之名始于北齐,置有卿、少卿各一人,隋初与北齐相同,唐朝时改司农为司稼,咸亨初又恢复旧名为司农寺,此为司农寺之源。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

《大燕故司农寺主薄姚府君墓志铭并序》部分拓片

在宋朝太祖、太宗时期,司农寺仅是“掌供籍田九种,大中小祀供豕及蔬果、明房油,与平粜、利农之事”的单位。直至宋真宗景德三年(1006),“在京东西、河北、河东、陜西、淮南、江南、两浙各置常平仓,以逐州户口多少,量留上供钱一二万贯,小州或三二十贯,付司农寺系帐,三司不问出入”后,司农寺才渐渐扩张其职能。仁宗时,又将广惠仓交付司农寺管理,开始接触稳定各地物价的事宜。

不过司农寺权力的大增,是在宋神宗熙宁三年(1070),原因在于司农寺承接置制三司条例司的工作,成为常平新法的推行机构之后,除负责常平仓、广惠仓、农田水利、免役等工作外,尚须管理各地的提举常平司,对之论功行赏,并遣官巡视诸路。从此一演变来看,其已肩负了领导与监督的责任。此外,司农寺也掌管常平钱、免役钱、坊场钱,俨然成为重要的政务机构。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

青天赈灾图

在这种情形下,宋朝便形成了两套财政系统,一是三司及各路转运司、州县系统,另一则是司农寺到各路提举常平司的体系。但是,由司农寺向下延伸至各路的理财体系并未实行多久,神宗元丰年间,推行新官制,“元丰五年,行官制,寺监不治外事,司农寺旧职务悉归户部右曹”,司农寺除去管理常平仓的业务后,剩下园苑种植、水硙磨麦、给兵食、造曲以供酿酒、储薪碳等工作,这样的状态延续至北宋末期未有改变。

由北宋司农寺的执掌演变可了解,司农寺在北宋时期的职务变化差异甚大。与救灾相关的工作,大至负责监督各路的提举常平司,处理常平钱粮,小至储存薪炭,若将其职务归类,可以发现其掌管范围实际上涵盖了救灾执行与资源提供的工作,但由于司农寺的救灾资源实来自常平钱,故此处将司农寺置于执行机构做论述。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

赈济图

司农寺在救灾执行上的相关工作,包含赈济与赈贷,缘于司农寺曾管理常平仓与广惠仓之故。例如在宋神宗熙宁六年(1073)时,由于西川农作物歉收,诸州的米价上扬,人民生活困难,因此下诏司农寺“体访西川艰食州县,如有灾伤,发常平仓减价赈济,诸路准此”。可知司农寺常受诏必须派人实际访察困顿州县,予以救济。当该地区谷价高时,即由司农寺以常平米出粜赈济,例如宋神宗元丰二年(1079)齐、兖、济、郓州榖价高涨,诏:“司农寺其谕州县,以所积常平仓谷通同比元入价,斗亏不及十钱,即分场广粜,滨、棣、沧州亦然。

宋代执行救灾的中央机构——三司、户部与司农寺

另外,若是已成灾区以及导致流民出现的,司农寺也会迅速加以救济,例如熙宁八年(1075),要司农寺赈贷河北饥民,“真定府五万石,邢、洺、磁、相、赵州各三万石,户毋过两石,至夏熟输官,仍免出息。”与元丰二年,阶州与成州先后受灾,下令:“艰食之民,流者未止,官司初不经画赈济,可下司农寺并本路提举司速施行。”论述至此,可知司农寺当时是中央救灾执行机构。有许多救济工作是由上位者下旨,透过司农寺发下实行。若有灾伤,地方未依法给予救济者,司农寺也负起监察之责,上报弹劾之。

综上所论可知,司农寺在宋神宗熙宁三年(1070)至元丰改制的这段时期,是北宋中央机构执行救灾的实践者。


参考文献:

  • 《宋代政治文化史论》
  • 《宋代官制辞典》
  • 《宋史》
  • 《宋朝典章制度》
  • 《两宋财政史》
  • 《续资治通鉴长编》
  • 《宋会要》
  • 《古今合璧事类备要后集》
  • 《通典》
  • 《锱铢编》

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