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类别：政策治理 导言 以国家为中心的治理模式 当媒体、政治家或普通公民讨论治理时，讨论的中心往往是政府。大多数公民期望由他们选举的人进行治理，即使不幸生活在专制政权中，他们也期望由在政府机构中担任正式职位的人进行治理。 在当代大多数政治体系中，治理过程是复杂的，并涉及一系列参与者。但国家仍然是治理的中心角色。虽然国家作为治理的来源所扮演的角色可能在不同的政治领域有所区别，但很难说除了最失败的失败国家之外，政府和其他代表国家的行动者并不重要。 并非所有国家都是相同的 如果要从以国家为中心的治理模式的概念进行探讨，我们首先需要认识到，并非所有国家都是相同的。当代政治科学中越来越多的国家概念化反映了国家内部以及国家与社会之间关系的变化。其中的一些概念针对的是具有高度稳定性的“先进”政治制度，而大部分都是为了理解欠发达国家的治理挑战而制定的。 在最极端情况下，对于非洲和一些亚洲国家的治理问题，最简单的说法就是它们是失败国家。这些国家既失去了合法性，又失去了向公民提供公共服务的能力。最根本地，这些国家不再能保证其公民的安全，其他行动者可以在其领土内合法地使用武力。此外，在相对不那么极端的情况下，有治理困难的国家概念包括“脆弱国家”和“谈判国家”。这些国家并未丧失所有治理能力，但却无法在其领土内有效统治。其中，“谈判国家”可能由于缺乏明确而无可争议的权威而产生。在这种情况下，国家和非国家行动者的相对权力和制约因素是通过相互谈判来确定的。人们往往从暴力的使用或非法活动的角度来谈论失败国家或谈判国家，但事实上，这种谈判可能非常和平，并且彼此承认对方的合法性。 成功国家与治理的替代方案 在欠发达的政治系统中，国家力量和性质的差异展现出了混合治理形式的许多不同的替代方案。由于有关国家失去了控制其领土及提供稀缺资源和合法性服务的能力，这些替代方案往往是暴力的产物。而对于处于更成功局势的国家而言，也存在着混合治理形式的明显趋势。尽管更多情况下是作为治理手段，这些混合体也有可能对国家构成一定的挑战。 成功的民主政权往往有非国家行动者的大量参与，但与脆弱型国家或失败国家不同，这种参与比单纯的竞争更具合作性与互动性。实际上，治理理论家倾向于通过国家和非国家行动者而不是参与者来进行治理。在大多数情况下，国家与社会的相互作用体现出了一种正和博弈，多个行动者能够在此过程中相互补充。 治理的影子 在欠发达和较发达国家中，治理都是由众多行动者提供的。国家和当前政府可能是行动者之一，且往往是主导者，但它远远不是唯一的。当代治理是由行动者和工具的特定混合所决定的。在治理过程中，这些行动者和工具的混合体并非静态的，而是类似长期运行的治理图景中的一个快照。随着政府的合法性受到挑战，其在当代社会中的优势也可能逐渐增强或减弱，而替代行动者的权力或合法性也在变得更强或更弱。 在审视当代欧洲治理模式时，Fritz W. Scharpf注意到，非国家或准国家行动者获得了治理职能的高级别授权，但他认为，这些授权职能都是在“层级制的影子”中行使的。也就是说，尽管国家授权了这些职能，但它总是可以撤销授权并恢复对这些治理活动的执行力。 层级制影子的概念也被许多学者用以描述可以控制替代治理形式的机制，同时，其也被应用于公共行政和政策制定等方面。治理中存在许多替代性影子，本文讨论了其中四个：市场、社会、专业知识和民众参与。 市场影子 市场是公共部门治理中最常被讨论的替代方案。政治权力政治家常常指出，私营部门在提供大多数公共服务方面可以比政府做得更好。而当代政府也确实使用了市场工具来实现其政策目标，并且开发了内部市场以分配部分资源。而在欠发达政治经济体中，市场参与者也在通过国家成为治理的替代方案。 因此，市场是国家提供公共产品和服务的一个可能的“影子”。如果政府行为者在提供服务时失败，可能会有市场参与者来承担这些职能。这些职能可以由政府自愿授权，也可以由市场参与者从政府手中夺取。市场的影子有其阴暗面，但当国家中心治理模式不可用或缺乏影响力时，这些阴暗面也为治理提供了一定手段。例如贩毒集团作为市场参与者为墨西哥等某些国家与地区提供了治理形式。 社会影子 作为国家的治理替代品，市场可能是最常被提及的，但社会行动者则更为常用。诸如教会、志愿组织、工会和许多其他社会行动者可以履行许多一般被认为最适合由政府执行的职能。社会行动者及其角色也有其不太积极的一面。在某些情况下，一些无视公共利益的社会组织或个人经常性的参与治理，可能是一个地区治理的主要来源。如街头帮派、黑手党、部族以及军阀等社会行动者确实在治理中发挥了一定作用。 治理的社会影子涉及许多行动者共同制定和实施政策。虽然可能不如由单一社会行动者直接提供服务那么明显，但网络形式确实构成了以社会为中心的治理的最常见形式。 专业知识影子 治理的另一种替代形式是依靠专业知识，并且避免这种专业化受到政治的直接控制。公共官僚机构可能是专家，但其也会受到政治行动者的控制，因此可能无法最大程度地对政策施加影响。如果专业知识要成为治理的一种替代形式，它必须与直接的政治控制隔离开来，自由地在知识而不是政治的基础上作出决策。 尽管通过“哲学王”进行治理似乎是个好主意，但与治理的其他影子一样，这种方式可能会对将专家组织或个人权力的下放产生负面影响。即使在不那么极端的情况下，专家治理下的问责制和代表权问题也相当明显。 参与影子 最后，参与影子可以使治理活动远离正式政府机构和国家的钳制，促使公民更加直接地参与政策和治理。参与影子基本上是专业知识影子的对立面，而其与 治理的社会影子有一些相似之处。除了同样强调有组织的社会群体的作用外，参与治理的替代方案还意味着普通公民可以发挥更大的作用，而这种作用远超为代议机构投票的范围。 如同治理的其他影子一样，参与影子也有其阴暗面。全民公投和协商民主等参与形式的开放可能方便了富人阶层和利益集团在幕后操纵治理。 总结 我们在讨论治理问题的时候，往往以国家为中心。但有些国家不仅无法提供有效的治理，甚至可能无法提供任何治理。有几种治理的替代来源，其中任何特定的治理模式都可能只意味着一种临时性的均衡状态。不同的政策领域往往会受到不同形式的管理，这些差异可能取决于政策问题本身的内容和复杂程度、社会和市场行动者的参与程度以及政治制度和政策领域的开放程度。 附参考文献 Belland Hindmoor, Rethinking Governance. Lund, “Twilight Institutions,” 685–705; Hagmann and Peclard, “Negotiating Statehood,”539–562. Lombardini-Ripinen,“Optimal Taxation Under Environmental Quality Competition,” 317–336. Sorensen and Torfing, “Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance,” 234–256. North,“Institutions and Credible Commitment,” 11–23; Ho, “The ‘Credibility Thesis’and its Application to Property Rights,” 13–27. 编译者：郝姝琦，浙江大学公共管理学院行政管理专业2018级硕士生。 |
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