预重整制度的价值分析及温州实践

本文作者：潘光林，温州市中级人民法院党组成员、副院长；

方飞潮，温州市中级人民法院民事审判第六庭庭长；

叶飞，温州市中级人民法院民事审判第六庭审判员。

预重整制度的价值分析及温州实践

——以温州吉尔达鞋业有限公司预重整案为视角

【摘要】本文以温州吉尔达鞋业有限公司预重整案为视角，介绍了预重整制度的现实背景，以及对其在审判实务中所体现的优势及价值进行分析，并重点介绍了预重整制度在温州地区的具体实践，最后提出完善预重整制度的几点建议。

【关键词】预重整 价值分析 实践

通过重整制度来拯救陷入财务困境的公司，是避免企业破产的良方。重整制度相比于破产清算、破产和解制度更具优势，原因之一就在于其程序的“启动主体多元化”。[1]但是实践运行中，重整程序启动是否能够真正帮助企业走出困境，外部债权人、债务人都可能会面临艰难的抉择，法院受理破产案件时是否仅仅依赖于个别债权人或者债务人的申请就直接启动重整程序，实务中也困扰着一线法律人。对此，是否可以借鉴美国、日本等国家运行的预重整制度来帮助验证困境企业重整的可能性与可行性，从而提升困境企业重整成功的概率，是值得探索的问题。目前，国内已经有多地在开始试行预重整制度，藉此提升困境企业重整成功率。[2]

一、预重整制度的现实背景

自2011年以民间借贷引发的区域金融风波以来，温州地区充分发挥两级法院破产审判功能，通过府院联动，有效解决了破产审判的许多问题和难题，取得了良好的效果，也积累了不少的经验。但由于我国企业破产法规定的较为原则，相关规定也不配套，再加上破产企业自身存在的问题，导致破产审判难，特别是在企业重整中，反映出重整期限长，债务清偿率低，债权人特别是金融债权人失去对债务人重整的信心等诸多问题，放缓了温州地区分类处置“僵尸企业”，化解产能过剩的过程，对温州市经济转型升级产生了消极的影响。而且，典型的僵尸企业往往以维持社会稳定、避免职工失业、防止地方经济GDP与税收下降，避免银行坏账暴露等为借口，以其巨大的沉没成本绑架地方政府、银行，迫使政府补贴救助，并压迫银行或通过政府压迫银行继续贷款。藉此，僵尸企业以过剩落后产能长期占用、消耗各种宝贵的社会资源，降低资源的配置与使用效率，拖欠银行贷款，并积蓄金融风险的最终爆发能量。[3]

预重整制度具有传统重整制度和法庭外债务重整制度所不具备的优势，许多面临困境的企业都愿意选择通过预重整制度进行自我拯救，目前的企业重整的立法和司法现状都说明预重整制度是未来破产法律制度发展的趋势，构建预重整制度是我国重整体系发展的现实需要。关于预重整制度，在我国立法上并未明确规定，尚属法律空白状态。2018年3月4日，最高人民法院出台了《全国法院破产审判工作会议纪要》，其中第22条规定，探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。会议纪要该条的规定，是对预重整实践探索成果的肯定，也为预重整制度的发展提供了法律上的依据和支持。同时，该制度也备受浙江省政府及相关部门、浙江省高院、金融主管部门等的高度重视。浙江省促进企业兼并重组工作部门联席会议办公室、浙江省高院、浙江省经信委联合出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》（浙并购办〔2016〕8号）、《关于印发〈推进企业破产审判重点工作及任务分工方案〉的通知》（浙并购办〔2016〕9号）、以及浙江省金融办、人行杭州中心支行、浙江省银监会联合出台的《关于加快不良资产处置的意见》（浙金融办（2016）69号）等文件，均明确提出要在浙江省探索建立企业破产预重整制度，制订预重整操作规则。2017年12月6日，浙江省人民政府出台《关于加快处置“僵尸企业”的若干意见》（浙政办发[2017]136号），该文件明确提出探索建立预重整机制，在诉讼调解对接工作框架内开展预重整工作，对担保链复杂、社会影响大、符合实施破产重整的企业，可由有关地方政府会同相关债权人和破产案件管理人，对企业破产重整、和解方案进行预审和完善，缩短审理期限。

二、预重整制度的价值分析

预重整制度的本质是将重整程序中的核心步骤（即债权审核、资产审计评估、重整计划制定、表决和通过等）前移至司法程序之前进行，其作为一种新型的拯救机制，其价值优势在于，通过非司法程序与司法程序的结合、当事人意思自治与司法干预的结合，以较低的成本，较短的时间，实现债权人、债务企业、担保企业等各方价值利益的最大化，实现困境企业的自救，实现效率与公平的双重价值目标。[4]探索建立企业破产预重整制度，这无疑是在总结温州地区企业破产审判和府院联动经验基础上的创新之举，对于引导温州地区积极开展企业破产预重整具有积极的意义。预重整制度的建立及实施也可为我国企业破产法的修改提供实例。

（一）预重整制度的程序价值

预重整能够提升重整程序的质量。预重整是对重整程序和庭外重组两种企业挽救制度予以结合创新而产生的新型企业挽救辅助模式。预重整设立的目的，是在强调当事人自治和重整市场化实施的基础上，提前处理企业挽救中的疑难问题，减轻负面商业影响，并解决重整程序存在的期间较长、成本高昂、风险较大等问题，以促使重整顺利成功。[5]在预重整中，公司既没有现实的清算压力，但是又头悬未来可能破产的利剑，各方有足够的动力开展多轮协商并进行多方博弈，能够形成“谈判—妥协—再谈判—再妥协”的良性互动格局，最终发掘出最优的重整方案。实际上，很多企业尤其是大、中型企业都具有商业银行等金融机构债权人，企业最大的困境往往也是无力支付金融债务。预重整有利于发挥金融债权人的积极作用，通过金融债权人等主要债权人的积极参与一体解决企业是否继续经营、债务危机如何化解、新融资如何取得等关键问题。[6]债权人在提起重整程序前必须就预重整计划进行谈判、起草并通过计划。由于这些工作已经完成，成功的预重整案件当然比传统重整案件花费的时间短。[7]预重整通过前期梳理困境企业债权债务关系和谈判等方式引进战略投资者、拟定重整计划草案、召开已知债权人会议等一系列工作，降低随后的重整程序给困境企业带来的时间成本和管理成本，有效缩短困境企业进入重整程序后的审理时长，提高企业破产案件的审理效率和重整的成功率。[8]在温州吉尔达鞋业有限公司（以下简称吉尔达公司）预重整案中，在进入重整前就成立以金融机构为主的债权人委员会，经过多轮磋商和对企业全面摸底，主要债权人与吉尔达公司研究讨论重整清偿率、股东持股比例及清偿期限等关键问题，为战略投资人的引进和重整计划的通过奠定基础。该案从受理、公告、确定债权人会议时间到通过重整计划，审理时间仅用了50天，远远少于同类型的重整案件，避免了对吉尔达公司正常生产经营的干扰。

（二）预重整制度的社会价值

1. 落实中央、浙江省委、省政府决策部署的重要举措。

破产法律制度既是反映一国法治发达程度的重要因素，也是评价一国市场经济地位的重要标杆。中共中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。2015年12月召开的中央经济工作会议将“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首，并提出“多兼并重组、少破产清算”的僵尸企业处置思路。党的十九大报告深刻指出，要贯彻新发展理念，坚持以供给侧机构性改革为主线，建设现代化经济体系。同时，根据浙江省委、省政府关于开展企业破产审判工作的部署，要求积极探索企业破产审判程序前预重整备案，研究制订预重整制度操作规则，进一步加强政府法院工作联动，打通企业破产审判工作中的制度接口和政策接口，切实贯彻落实中央、省级供给侧改革“多重组少破产”的指示精神。因此，预重整制度是全面贯彻党的十九大精神，认真落实党中央、国务院和浙江省委、省政府关于深化供给侧结构性改革的决策部署，坚持市场导向和法治方式，更好地发挥政府作用，加快推进处置“僵尸企业”，实现市场出清，盘活存量资产，优化资源配置，推动经济转型升级的重要举措。同时，政府主导下的预重整机制也是推动市场化破产程序的有益尝试，更是企业风险处置工作中的一项重要创举。

2. 化解企业“两链”风险的有益探索。预重整企业一旦重整成功，一方面保留一批品牌优质的重点企业，另一方面走出了一条帮助企业实现债务和资产重组的新路，是深化金融风险处置和企业破产制度创新的重要举措。预重整制度除降低重整成本以外，还有利于提高重整企业的清偿率，避免因破产清算的漫长程序使资产变现价值大打折扣，有利于维持重整企业稳定连贯的生产经营，避免经营业绩下滑和商机丧失；有利于缓解担保企业所承担的担保责任，为阻断担保链风险的蔓延和扩散提供良好的契机。吉尔达公司的账面负债6.83亿元，其中短期借款6.51亿元，涉及银行15家、担保企业11家；为其他9家企业提供担保，涉及12家银行机构（6家主债务银行和6家担保债务银行）。由于债务人处于正常经营状态，并积极寻求解决方案，经与各担保企业和债权银行协商，达成暂缓追究担保责任的一致意向，并在预重整期间得到很好的贯彻，有效控制了担保链快速蔓延的风险。

3. 有利于缓解当地政府维稳压力。实践中，重整案件很大一部分都是涉众、涉稳型案件，例如吉尔达公司员工上千人，供应商数十家，各方利益冲突激烈，涉及债权人人数庞大，不稳定因素较多，维稳形势严峻，因此，政府的前期风险处置十分必要。通过预重整做好困境企业进入重整程序前的各项准备工作，既有利于破产案件审理工作的进一步开展，也有利于缓解当地政府维稳压力。吉尔达公司经预重整后，企业员工的就业待遇得到保障，消极情绪得到舒缓，供应商的货款有着落，问题得到解决，保证了企业的正常生产经营。该公司自2018年2月至2019年2月，累计营业额超过1.93亿元，同比增长18.92%；企业扭亏转盈，产生利润276万元；税收同比增长19%，取得了良好的社会效果与经济效果。

三、预重整制度的温州实践

建立预重整制度，除接受其观念外，关键在于机制建立及与企业破产法、民事诉讼法、公司法等相关法律法规相衔接的程序规则。最高人民法院在2016年的《人民法院报》上公布了企业破产重整及清算十大典型案例，其中中国第二重型机械集团公司与中国第二重型机械集团公司（德阳）重型装备股份有限公司破产重整案[9]是通过庭外重组与法院重整程序相结合来处理破产重整案件的典型代表。此外，杭州怡丰成房地产开发有限公司重整案[10]与厦门市琪顺运输有限公司预重整案[11]均是通过预重整方式来处理破产重整。近几年来，温州法院通过审理温州吉尔达鞋业有限公司、浙江三工汽车零部件有限公司等系列预重整案件，在破产企业预重整方面进行了有益的尝试，探索建立预重整制度的温州模式。2018年12月28日，在总结吉尔达公司预重整案的经验基础上，温州市政府专门出台了关于推进预重整工作的府院联席会议纪要，故本文以吉尔达公司预重整案为视角，将具体做法介绍如下：

（一）确定进入预重整企业的考量条件，筛选具有预重整价值的企业

债务人企业是否能实现重整是有基本条件的。预重整制度建立的目的，是为了使具有拯救价值的企业通过该渠道，在保证社会效益和债权人利益最大化的同时，实现“涅槃重生”，但哪些困境企业值得预重整，还需进行具体考量，以免浪费有限的社会资源。一般来讲，进入预重整的债务人企业的基本考量条件有：债务人企业自身的财务状况、区域影响力；债务人企业重整生存的价值体现；债务人企业所处行业的前景；潜在的投资者及不稳定因素；债权人利益最大化、社会效益等等。吉尔达公司是中国皮革工业协会重点骨干企业、浙江省一级乡镇企业、浙江省工业企业最佳经济效益单位，连续五届获得“中国真皮鞋王”等称号，是鹿城区功勋企业和纳税大户。2015年产值10亿元，纳税908万元；2016年产值11.18亿元，纳税1857万元，员工1000余人。吉尔达公司具有较高的企业价值及品牌价值，对其进行预重整，将使债权人利益最大化，大量就业岗位得以保留，生产要素得以合理配置，继续产生良好的效益，将取得巨大的社会效益。另外，在立法缺位的背景下，更应慎重选择，秉持少而精的原则，尽可能避免干扰执行程序等负面影响。

（二）构建以政府为主导、法院积极介入、管理人具体参与的良性互动机制

预重整制度虽兼具私力救济的性质，但基于政府的功能及对危机企业帮扶处置中所发挥的作用，预重整若没有政府的牵头及参与，在我国现行状况下，可以说将难以有序推进，这是由我国政府管理职能和公信力、协调力所决定的。为此，各级政府应在预重整中起主导作用。在吉尔达公司预重整案中，温州市政府专门成立了预重整工作领导小组，加强对预重整工作的组织协调。该领导小组由温州市政府分管领导任组长，联系副秘书长任副组长，鹿城区政府、温州市处置办、市金融办、市人行、温州银监分局、温州中院、鹿城法院等多家单位参与，定期协调解决预重整工作中遇到的困难和问题。例如在制度缺位的情况下，由政府发文作为程序启动依据；给予吉尔达公司开发的小微园相应政策扶持，使破产财产得以保值增值；沟通主要债权人，取得关键同意票。同时，由于预重整是一项创新工作，涉及司法的方方面面，法律空白点多，没有现成的法律法规可以参照，温州中院提前介入预重整阶段的法律指导与监督工作，加强与温州市处置办及吉尔达公司管理人等部门、机构的协调工作，就预重整与重整程序衔接、战略投资人引进方式、重整计划草案预表决等重大事项进行深入探讨，提前预判研究，提出专业意见和建议，力推吉尔达公司预重整工作。管理人负责组织审计工作，制作债务人财务报告，组织主要债权人会议，招募战略投资人，起草预重整计划草案等，并向政府、法院、主要债权人会议汇报工作。

（三）实现预重整转重整的“无缝”对接

预重整独立于法院破产审判，如何实现预重整转重整的“无缝”对接尤为重要。同时，预重整制度区别于债务人私力救济的核心优势在于：预重整程序中的谈判成果可以也应当通过重整程序得到固化，并约束所有债权人，故预重整转化为重整时要保证三方面的衔接：一是预重整司法备案的衔接。浙江省高级人民法院于2013年出台的《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》（以下简称《纪要》），对企业破产案件预登记进行了规定，可以作为预重整备案的参考依据。《纪要》第10条规定，“负责企业风险处置的政府工作机构可以提出企业破产申请预登记”；第8条规定，“企业破产申请的预登记，由立案庭接收材料后交商事审判庭在五个工作日内完成，编立‘（××××）×破（预登）字第×号’案号”。2017年5月11日，温州中院对吉尔达公司进行诉前登记，进行预重整司法备案。二是管理人、审计等机构的衔接。预重整期间，管理人前期已做了大量工作，对企业财务、经营状况等均比较了解，且与债权人进行了充分沟通，保证管理人等机构的延续，有利于重整工作的顺利推进。在吉尔达公司预重整阶段，温州市政府经征求主要债权人和债务人意见后，确定由浙江嘉瑞成律师事务所担任吉尔达公司预重整管理人。为避免更换管理人对重整工作带来不必要的波动，以及增加相应的时间成本和费用，温州中院决定在重整阶段简化程序，不再采取公开摇号或竞争方式指定管理人，而是参照《浙江省高级人民法院关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》第11条之规定，指定由浙江嘉瑞成律师事务所担任临时管理人，并经第一次债权人会议通过由其继续担任管理人的决议后，正式确定为管理人。同时，同意管理人继续聘用预重整阶段的审计机构进行补充审计，从存量与流量两个方面对吉尔达公司进行审计，全面了解掌握吉尔达公司当前的资产负债情况、企业资金流向和亏损主要原因，从而大大缩短了审理时间。三是债权人承诺的衔接。债权人在预重整期间对债务清偿方案所做的承诺应不可反悔，债务人进入重整程序后，预重整期间的相关承诺同样具有拘束力。在吉尔达公司预重整阶段，温州中院指导管理人召集债权人进行重整计划预表决，债权人承诺在预表决票中的表决效力带入正式的重整阶段，固定了大部分债权人的赞成票，从而促使重整计划的顺利通过。

（四）做好审执协同配合，合理维护债权人、债务人利益

在预重整阶段，吉尔达公司由于担保问题陆续被多家银行起诉，导致银行账户、固定资产被法院查封、冻结，如法院继续执行，将导致吉尔达公司无法正常生产经营，使债权人利益得不到最大化，也将使得重整工作无法进行。因此，经过法院审执部门协同配合，突破执行工作操作层面的相关规定，采取对吉尔达公司资产总体上暂缓执行、个别资产优先处置的原则，区别对待吉尔达公司的资产，不简单采取资产和账户查封措施。在金融债权人的监督下，仔细甄别筛选吉尔达公司的资产，通过执行和解、司法拍卖等方式处置了吉尔达公司间接投资的中山天润置业有限公司股权，化解了吉尔达公司极其复杂的8000万元债权债务纠纷；处置了温州市经济开发区大罗山路140号厂房，部分优先债权获得清偿。

（五）引导担保人提前介入，提高重整计划通过率。

经与各担保企业和债权银行协商，达成暂缓责任追究的一致意向，防止担保链风险进一步蔓延和扩散。对吉尔达公司的保证人释法明理，促使保证人参与重整工作，从而产生债权人、债务人、保证人共同参与协商解决债务的清偿方案。最终，温州市嘉乐服饰有限公司代为清偿担保贷款37,755,700元；温州时代广场购物中心有限公司代为清偿10,000,000元；陈洪福代为清偿5,800,000元。以上代为清偿共计53,555,700元。担保人通过代偿取得追偿权，成为吉尔达公司的债权人，从而提高了重整计划的通过率。此外，还有部分担保人通过与银行债权人协商，对债务处置达成协议，促使银行债权人同意通过重整计划。通过重整，吉尔达公司普通债权清偿率提升一倍；1.2亿元的担保链得到成功化解，有效地防止了担保链风险的快速扩散。

四、完善预重整制度的几点建议

目前，由于预重整制度缺乏法律明确规定，在立法上尚属真空地带，再加上在破产实务中政府、法院、管理人的角色定位尚不清晰，预重整计划草案的审查主体、标准尚不明确，与重整程序的衔接尚不流畅，导致预重整制度在实践当中存在诸多问题，尚需进一步规范和完善。

（一）以立法形式确立预重整实施条件和程序

预重整作为一种运用债权人与债务人协商，整体化解债务危机，摆脱困境的一种解困机制，近年来，引起了国际国内的广泛关注。联合国国际贸易法委员会在其《破产法立法指南》中将其作为示范法建议各国采用。因此，在积极探索建立企业预重整制度的同时，要以立法形式确立预重整实施条件和程序，在立法层面予以承认，通过破产立法、司法解释、最高人民法院与金融监管机构联合发文等形式对预重整作出制度安排，对启动标准、申请主体、实施要求、法院审查及批准、重整计划等进行全流程规范。

（二）明确预重整程序中各方的角色定位

在预重整程序中，政府、法院、管理人将充当主要角色，而从预重整的运作模式出发，债务人或债权人的意愿和选择决定了预重整的启动和走向，其应该是预重整的主导者。国外学者萨勒诺和汉森指出，预重整成功的基本因素包括：有远见的债务人客观地评价其财务状况的严重程度；愿意并有能力承担预重整的费用；制定一个可行的经营方案和退出机制；多数债权人愿意接受预重整计划。[12]考虑到进入预重整的部分困境企业存在涉稳问题，且进入预重整的困境企业常常向政府寻求税收、政策等方面的支持，因此政府在预重整中是不可或缺的协调者。预重整中，法院处于消极的地位，但同时通过预登记制度和重大事项的司法备案对预重整跟进监督，确保债权人在预重整期间所作的承诺在进入重整程序后对其仍有约束力，并审查批准重整计划。

（三）确定预重整计划草案的审查主体、标准

预重整以重整计划草案获得法院的批准为目标，由于重整计划草案是当事人自主协商达成的，其谈判、表决过程未在法律监督之下，当事人就重整计划草案寻求法律强制力保护，故应确定法院作为预重整计划草案的审查主体，由法院对重整计划草案进行必要的审查，以避免预重整计划在实体或程序上侵害其他利害关系人的利益。[13]同时，关于重整计划草案的审查标准，法院一般可以从以下两个方面进行审查：一是从披露的时间、方式、内容、说明义务履行情况等方面，确保预重整中利害关系人的知情权得到保障，审查信息披露是否充分；二是从送达情况、债权人考虑期和异议期、表决方式等方面，审查投票表决程序是否公平公正。

（四）做好预重整与重整程序的衔接

预重整制度的核心在于预重整程序中的谈判成果可以通过重整程序得到固化。《浙江省高级人民法院关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》第9条规定：债权人在预登记期间对债务清偿方案所做的不可翻悔的承诺，在债务人进入企业破产和解或重整程序后，相关承诺对承诺方仍然具有拘束力。因此，应在预重整程序中设定禁反言条款，债权人在预重整程序的已知债权人会议上所作的表态和表决，均视为一种债务清偿方案，是不可撤销且不可翻悔的承诺，一经作出即具有约束力。因此，债务人进入重整程序后，法院将不予准许债权人反悔在预重整程序所作出的承诺，以确保预重整程序的严肃性，避免债权人的随意翻悔行为侵害其他利害关系人的合法权益。有学者建议，为使预重整制度更具操作性，有必要通过司法解释在破产制度中增设预重整制度的条款，具体规定为：在重整程序开始前已接受或反对重整计划，将被视为已按照企业破产法的规定接受或反对该重整计划，该表决结果拘束所有的债权人、债务人企业和股东。[14]

——注释——

[1]徐阳光、毛雪华：“破产重整制度的司法适用问题研究”，载《法制与经济·上旬刊》2015年第1期。

[2]金春、任一民、池伟宏：“预重整的制度框架分析和实践模式探索”，载王卫国、郑志斌主编：《法庭外债务重组》，法律出版社，2017年版。

[3]王欣新：“僵尸企业治理与破产法的实施”，载《人民司法（应用）》2016年第13期。

[4]林燕：“困境企业拯救的预重整机制初探”，载《法制与社会》2016年2月。

[5]王欣新：“充分发挥预重整制度在企业挽救中的作用”，载《中国审判》第33期。

[6]杜军、全先银：“公司预重整制度的实践意义”，载《人民法院报》2017年09月13日。

[7]See Courtney C. Carter,Saving Face in South east Asia:The Implem entation of Prepack aged Plans of Reorganization in Thailand Malaysia and Indonasea Bankruptey Developments Journal 2000, pp.304-306.

[8]齐飞：“关于积极探索企业预重整制度的建议”，载民建中央网站，2017年3月15日发布。

[9]《人民法院关于依法审理破产案件推进供给侧结构性改革典型案例》，《人民法院报》2016年6月16日。 

[10]刘宗伟、洪振明：“预重整，困境企业的自救重生之路”，网址：https://www./doc/ewhpnfqf.html，2019年5月15日访问。 

[11]安海涛：“厦门‘预重整’拯救濒危企业”，载《人民法院报》2016年10月23日。

[12]董惠江：“我国企业重整制度的改良与预先包裹式重整”，载《现代法学》2009年第5期。

[13]浙江省杭州市余杭区人民法院课题组：“房地产企业预重整的实务探索及建议”，载《人民司法（应用）》2016年第7期。 

[14]李连祺：“破产重整中债权协商制度存在的问题及解决”，载《学术交流》2012年第7期。

本文来源：《法律适用》2019年第12期