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人大代表是国家权力机关的组成人员，代表执行职务、发挥作用情况如何，直接关系到国家权力机关形象和工作效能。近年来，随着人民代表大会制度的不断完善和民主法制建设的不断增强，各级人大代表在参与国家事务管理、协助宪法和法律实施，监督“一府两院”工作，反映人民群众意见和要求等方面发挥了积极的作用，做了大量工作，人大和人大代表在国家政治生活中正发挥着越来越大的作用。但值得注意的是，目前，由于客观条件的影响和思想认识上的差异，有个别代表甚至把代表职务当作护身符，看重的是法律对人大代表的人身特别保护权，选举时竭尽全力争当代表，选上后却不履行代表义务；还有少数代表重本职工作，轻代表工作，把代表职务当作荣誉称号，代表活动不参加，会议审议不发言，选区选民不联系，群众意见不反映，严重影响了代表队伍的形象。代表是一种职务，更是一份责任，不作为就是失职。现在，各级人大还没有真正建立起对“监督者”实施监督的有效机制。提高代表素质，按照法律权力制衡的原则，依法加强对代表履行职责情况进行监督，已成为摆在我们面前亟待解决的一项迫切任务。 一、监督人大代表的法律依据 关于对人大代表实施监督的依据，宪法和法律都有明确规定。《宪法》第三条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”《选举法》第四十三条和《代表法》第五条也都明确规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”可见，代表接受人民的监督是宪法和法律确定的一项基本原则，这些规定也使选民或原选举单位对代表进行监督有了充足的法律依据和法律保障。我国各级人大代表的产生方式分为直接选举和间接选举两种，根据“由谁产生，向谁负责，受谁监督”的原则，直接选举产生的县(市、区)、乡镇人大代表受原选区选民的监督，间接选举产生的其他各级人大代表受原选举单位的监督。 二、对人大代表履职情况进行监督的思考 （一）建议在人大常委会隶属的工作层设立一个专门负责指导选区选民对代表实施监督的协调、咨询机构。该机构主要功能是指导、协调、咨询、宣传、沟通，双向反馈等，是选区选民加强对代表实施监督的“中转站”，使选区选民理解自己的代表，监督好自己的代表。 （二）建立完善和相应的监督制约机制。公民都要在法律的约束下从事一切活动，人大代表更应该模范地维护法律的尊严，依法接受人民群众的监督，为人大实施各种监督做出表率。监督要有监督的章程、有监督的机制和措施，不能盲目地监督、无原则的监督，这样的监督就会失去监督的意义，要依法实施监督，这样的监督才有力度、才有效果、才能达到要监督的目的。为此，对人大代表的监督要有法可依，要有切实可行的监督机制和监督措施。目前，《宪法》、《选举法》和《代表法》都有明确条文规定，但这些还不足以加强对人大代表实施全面的监督，还需要进一步立法细化，以进一步健全和完善对人大代表的监督机制和监督措施，并提供法律保障。在新的法律未问世前，我们应遵循《宪法》、《选举法》和《代表法》的相应条款建立有效的监督机制和监督措施，开展监督。笔者的观点是从立法的角度，建立完善和与之相适应的监督制约机制，在已有基础上深化监督，具体思路是： 1.建立代表履职承诺制或宣誓制。有效监督代表履行职务，首先要培育代表为民服务、讲话、办事的思想意识，树立国家意识、权利意识和职责至上的理念，明确人大代表是国家权利机构的组成，是国家主人的代表，有了这些无形的动力，代表们才会信心十足地向人民群众承诺，才能履行好代表职责，量化代表工作职责。在明确代表职责的前提下，实行履职承诺制，不失为一个有效监督代表履职的办法。制订代表履行职务承诺制的初步方案，规定代表履行职务承诺的主要内容，要求每位人大代表都要撰写“履行职务承诺书”，到选区向选民作公开承诺，在来年人代会召开前夕，根据上年承诺的内容，组织代表结合“代表向选民述职制度”到选区和选举单位向选民述职。以实施代表履行职务承诺制或宣誓制为载体，增强代表工作的透明度，加强选民对代表的监督。 2.建立代表考核制。建立一套行之有效的人大代表工作考核机制，用实绩考核衡量代表履职情况，用责任感和危机感鞭策代表更好地履行职责，变压力为动力。同时，通过考核，让那些无实绩的代表感到压力；再者，也为启动罢免程序提供依据。 对代表考核些什么？对这个问题笔者的观点是：考核代表模范地遵守并认真宣传国家的宪法和法律、执行本级人大决议和决定情况；密切联系选民、倾听选民呼声、反映选民意见和建议情况。认真做好本级人代会期间行使代表职权情况和积极参加人大闭会期间的各项活动情况等内容，根据区域情况再细化。以此建立起履行代表职务的工作档案，详细记录代表执行职务的情况。 3.代表活动公示制。各级人大应把本级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况，及时向代表的原选举单位反馈。如代表出席会议的情况，参加视察活动的情况，特别是代表在会议和视察时的审议意见，必须及时反馈给代表所在的选区选民和原选举单位，这是对代表监督的重要内容，也是反映代表是否联系人民群众、是否切实反映人民群众意见和要求的重要依据。同级人大的代表工作机构将这些基本情况在代表原选区或选举单位进行公示，使选民了解本选区的代表，一方面为代表履职提供方便，另一方面也为选民监督代表创造条件。 4.代表述职评议制。在代表任职期间，组织代表向选民或选举单位述职，报告履行代表职务的情况；选民或选举单位对代表的履职情况进行评议，肯定成绩，指出不足，提出意见，并要求代表制订整改计划和措施，在一定的时间内向选民或选举单位报告整改情况。代表述职制度有利于广大选民加深对人民代表大会制度的认识，提高广大人民群众当家作主的主人翁意识。 （三）根据本辖区实际逐步实现代表职业化。代表走职业化道路是实施代表自我监督、自我约束的有效途径，职业代表能够自觉地将自己的职责与自身利益有机地融合在一起，更好地履行职责。因为职责牵制着利益、决定着利益，在利益的驱使下实施自我监督，主观地自我监督效果比他人监督效果更好，从而实现对代表监督的初衷。 1、要不断对代表进行广泛的政治、法律、代表职责的教育，提高其政治素养、法律意识、增强履行职责的自觉性，加强与选民的联系。代表职业化，使代表对社会、机关、领导等任何权力和势力都无所畏惧，履行职责无后顾之忧，只正视自己是权力机构的组成者，全心全意为人民尽职尽责。 2、有机地把对代表的监督与监督机制相对应地结合，开展对代表履职情况进行评议，根据对代表实施监督的各项机制进行对号入座，在保证职业化代表利益的前提下，实施奖勤罚懒，这样才能实现有效监督的目的，保证代表都能在有效的监督下全心全意地履行代表职责。 （四）建立一套激励机制，以规则刺激和促使代表履职。代表毕竟是选区选民选举产生的，人大代表也是有情感和自尊的正常人群，同样需要精神鼓励。要运用规则的刺激，充分挖掘代表的潜能，发挥代表的作用，激励代表积极履职。笔者认为，人大要多为自己的代表提供施展才能的机会，提供在特殊场合讲话、上镜、演讲、考察、主持、点评、社交、联络，大会发言等活动环境，充分体现代表的身份，在精神上给予极大的鼓励。同时，正确认识对代表的监督，不能把对代表的监督当成管制和强迫，使之精神放松，利用一切可以利用的条件为代表创造能够表现和发挥自己才能的环境，引导代表以最大的热情尽职尽责。 |
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