 2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。 根据全国人大常委会办公厅会后举行的新闻发布会，官方权威部门认为，集体经营性建设用地入市，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，是土地管理法的重大制度创新，更是这次土地管理法修改的最大的亮点。 笔者认为，因相对于国有建设用地在入市价格、入市方式、法律程序等方面存在的灵活性优势，新法实施后，集体经营性建设用地必将成为土地市场的新宠，并极有可能成为大量中小微企业获取土地使用权的首选。 一、投资集体经营性建设用地，是商机，也有风险 根据《土地管理法》修正案，集体经营性建设用地入市，需要同时满足三个条件，即“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”、“ 经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”、“ 严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地”。修正案同时规定“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。” 结合自身办理土地纠纷案件的实务经验，笔者认为，上述《土地管理法》修正案的内容，恰恰明确了投资集体经营性建设用地的法律风险所在，具体如下： (一) 土地用途管制风险 实行土地用途管制是我国土地管理的一项基本制度，也为本次修法所继承和重申。修正案明确规定“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。”违反规划用途使用土地，存在无偿拆除地上建筑物和设施、恢复土地原状等民事责任，以及承担罚款等行政责任，严重的还会面临被追究刑事责任的风险。 现实中，因利益驱动，土地所有权人和意向使用人，均具有不按规划用途使用土地的强烈冲动，违反规划用途使用土地的情形屡见不鲜。在国有土地作为经营性建设用地唯一合法来源、政府作为建设用地独家供应商的传统模式用地下，先供地后补办手续、边用地边办理手续等“先上车后补票”的用地情形普遍存在，甚至因为建设用地指标控制的原因，“先上车后补票”在一定时期内成为地方政府招商引资的公开秘密。在传统用地模式下，因投资者往往是应政府“邀请上车”，因此政府存在积极“补票”的意愿。 但在使用集体经营性建设用地的情形下，投资者和地方政府不再是利益共同体，土地所有权人对补办用地手续力有不逮，地方政府对投资者违法或违规用地行为“补票”的意愿并不强烈。因此，对投资者而言，土地用途管制风险无疑大大增加。 (二) 村民会议表决风险 根据《土地管理法》修正案，集体经营性建设用地出租或出让，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销。” 根据笔者的研究，在我国现行的乡村治理状况下，村民会议或者村民代表会议，往往流于形式，村民在不知情的情况下“被代表”、“被表决”、“被签字”的情形普遍存在，特别是在涉及土地等经济利益较大的领域，表决文件欺诈、造假等问题非常严重…… 集体经营性建设用地使用权出租或者出让时，代表产权人的一方往往是村民委员会，如果村民委员会的决定没有经过村民会议或者村民代表会议同意，则存在被撤销的风险。在此等情形下，投资者可能面临无法承受的损失。 (三) 土地拆迁安置风险 根据笔者观察和办案体会，近年来，与土地相关的的涉民生类行政案件，特别是征地拆迁纠纷行政案件，是各地基层法院和中级法院受理的数量最多的行政案件，部分地区甚至超过了人民法院受理的行政案件总数的60%。征地拆迁矛盾已经成为影响社会问题的重大问题。 现行的土地管理法律法规，对国家征收集体土地时的拆迁安置进行了明确规定，本次《土地管理法》修订，又作了进一步完善。但是，在国家没有征收的情形下，集体建设用地直接入市，涉及到的拆迁安置，目前尚属于法律空白地带。 在集体经营性建设用地入市的大趋势下，集体经营性建设用地上的拆迁安置问题不可避免，因集体经营性建设用地入市主要通过土地所有人与使用人之间的协议进行规制，投资者若卷入集体土地上拆迁安置纠纷，在缺乏明确法律规范的情况下，其风险和损失将难以估量。 (四) 土地使用权续期风险 土地公有制是我国社会主义公有制的核心内容，根据《宪法》规定，我国土地所有权分别归国家或者集体所有。因此，土地使用权期限，以及期满后如何续期问题是土地投资者无法回避的问题。 根据《土地管理法》修正案“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。” 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年。 关于建设用地使用权续期问题，《物权法》第一百四十九条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。 笔者认为，根据物权法理论，国有建设用地使用权的续期完全可以由国家以土地所有权人的身份通过制定法律予以规制，以实现土地所有权人和使用权人利益的平衡。 对于集体和个人所有的财产，国家除因公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序进行征收，或者因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序予以征用外，政府无权过度限制。集体经营性建设用地作为集体所有的财产，若直接由国家通过法律直接规定如何续期，则有悖物权法理论。 集体经营性建设用地使用权期满后如何续期，目前在法律和制度层面均是空白，并且在法理上存在冲突和障碍。因此，投资集体经营性建设用地的续期风险需要投资者谨慎对待。 二、投资集体经营性建设用地的风险防控 根据集体经营性建设用地的特点，结合现行法律和土地管理制度规定，针对投资集体经营性建设用地存在的上述法律风险，笔者提出如下建议： (一) 强化前期尽职调查 对于目标土地的调查主要包括以下几点：第一，明晰目标土地的权属状况。详细了解目标土地的权属是否明确，权属证明是否真实，用地红线图、土地以及地上建筑物是否存在对外抵押的情形等；第二，掌握目标土地的利用现状。例如，是否处于流转状态、流转期限如何，是否涉及诉讼或纠纷，是否需要拆迁，由谁拆迁，拆迁安置的难易程度和成本等；第三，明确目标土地的规划用途。例如目标土地用途是否能够满足投资项目的具体要求，在项目开发过程中会遇到何种难题，解决的成本和渠道为何，当地政府对类似问题的处理态度等。 对目标土地的尽职调查直接关系到对投资风险的识别和管控，建议投资者聘请专业人员完成。 (二) 参与土地所有权人决策过程 为防范村民会议表决风险，建议投资者直接参与土地所有人对集体经营性建设用地使用权出租或者出让的决策过程，以确保村民会议或者村民代表会议决议的真实有效。对于投资额较大的项目，建议聘请公证机构对表决进行现场公证，并出具公证文书。 同时，可要求土地所有人将村民会议或者村民代表会议对集体经营性建设用地使用权出租或者出让事项的决议进行备案，并取得乡(镇)人民政府或者农村农业主管部门的备案证明，以降低相关决议被撤销的风险。 (三) 制作完善合作合同 由专业人员制作集体经营性建设用地使用权租赁或者出让合同，在合同中对拆迁安置、续期条件、不能续期时的处理、期满后地上建筑物及附属设施的处理、双方的违约责任、争议解决等作出明确详细的约定，以避免因法律规定空白且合同约定不明造成的风险。 作者简介 |
|
|
来自： lawyer9ac8cs7b > 《待分类》
