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-----兼对《浅析纪检监察对象涉嫌参与赌博的调查权问题》一文观点的商榷 工作实践中，经常遇到涉及党员干部或公职人员涉嫌违法犯罪行为的问题线索。面对此类情况，特别是在相关单位尚未依职责作出处理决定前，纪检监察机关是否以及如何履行职能管辖权，一直以来认识不统一。有观点坚持，对涉及党员干部或公职人员涉嫌违法犯罪行为的认定属于其他特定机关单位职责范围，纪检监察机关认定工作要以相关单位作出处理决定为前提。7月11日“我们都是担当人”公号《浅析纪检监察对象涉嫌参与赌博的调查权问题》一文就倾向此观点。也有意见认为，新修订的《党纪处分条例》第29条明确“在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理”，这表明此种情况下，纪检监察机关有权依法依规独立行使职权。笔者认为有必要对涉及纪法责任交叉领域相关问题进行探讨，以期在实际工作中进一步引发思考，明确思路，优化方法。 需要说明的是，本文讨论的“纪法责任交叉”既包括党员违反党纪责任与违法犯罪行为法律责任的交叉，也包括公职人员纪律责任与违法犯罪行为法律责任的交叉，此处的法律责任特指《监察法》及与公职人员纪律处分相关法律法规以外的法律责任，是特定意义的概念。工作中需进一步明确对该领域职能管辖、纪法衔接运用规则以及工作机制等方面的认识。 一、 关于职能管辖问题 《党章》和《党纪处分条例》均规定党员必须自觉接受党的纪律约束，模范遵守国家法律法规；《党纪处分条例》第六条也规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。”我们的党是先进的政治组织，中国共产党党员是中国工人阶段的有共产主义觉悟的先锋战士；作为一名党员，必然要有高于普通公民的行为标准，党员干部的违法犯罪行为应当认定为违反党纪的行为。此外，《监察法》第十一条也对监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况、调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务违法和职务犯罪以及对违法公职人员依法作出政务处分决定等作了明确规定。公职人员的违法犯罪行为通常也被认定为违反公职人员纪律规范的行为。因此，对涉及党员干部或公职人员涉嫌违法犯罪问题线索的处置当然属于纪检监察机关职能管辖范围。 二、 关于纪法衔接运用规则及工作机制问题 根据违法犯罪行为性质的不同，纪法衔接运用规则及工作机制相应也有所区别。 （一）涉及非职务违法犯罪行为 1、 行为主体为非公职人员普通党员：现行《党纪处分条例》充分体现纪法分开、纪在法前、纪严于法的基本原则，在针对党员干部以普通公民身份违反党纪和违法犯罪交叉领域问题时，现行《党纪处分条例》分则部分的任务重点是对违法违纪交叉领域之外的违纪行为予以处分规定。因此，党员涉及非职务违法犯罪行为，应适用《党纪处分条例》第28条的纪法衔接条款。其中，法律法规主要侧重从该行为损害党、国家和人民利益，侵害相关法益的角度进行评价；党的纪律则主要侧重从该行为同时破坏党员干部形象、与模范守法的党员义务相冲突的角度进行评价。因此，在处理党员干部以普通公民身份从事非职务违法犯罪行为问题时，违法责任可通过追究民事责任、行政处罚或刑事责任等予以体现；党纪责任则通过党纪处分或组织措施等予以体现。 2、 行为主体为非党员公职人员：违反了监察法关于公职人员道德操守规定，也即根据公职人员不同身份违反了纪律责任相应法规规章关于道德操守的规定。与纪律处分相关法律法规以外的法律法规主要侧重从该行为损害党、国家和人民利益，侵害相关法益的角度进行评价；与纪律处分相关的法律法规主要侧重从该行为同时违背公职人员道德操守、破坏公职人员道德形象的角度进行评价。在处理非党员公职人员以普通公民身份从事非职务违法犯罪行为问题时，一般违法责任仍然通过追究民事责任、行政处罚和刑事责任等予以体现；在《公职人员政务处分暂行规定》现有制度框架下，为更好地凸显监察机关反腐专责机关的主要职能定位，笔者认为该领域纪律责任更宜通过任免机关、单位依照相关纪律处分法规规章给予纪律处分或组织措施等予以体现。 3、 行为主体为党员公职人员：根据上述分析，同时违反了《党纪处分条例》涉及违法犯罪行为的纪法衔接条款和公职人员纪律责任相应法规规章关于道德操守的规定。参照《公职人员政务处分暂行规定》第八条之规定，对公职人员中的中共党员给予相应纪律处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。党纪重处分应当与该公职人员相应纪律处分中的重处分并处；可视情而定对该党员公职人员适用党纪轻处分或相应轻纪律处分。 在上述领域法律责任和纪律责任追究的工作机制问题上，可根据不同情形分别依据《党纪处分条例》第29条和第33条相关规定的模式作出处理。一种情形是先受到了行政处罚或刑事责任等法律责任追究的，根据法律责任追究认定的事实、性质和情节经核实后给予纪律责任追究；另一种情形是行为主体严重违纪涉嫌非职务违法犯罪行为，相关国家机关尚未做出认定和处理决定的，根据有关规定，原则上先作出纪律处分决定后再移送有关国家机关依法处理。在具体操作中，因对涉及非职务违法犯罪行为的事实、性质、情节和法律责任承担的认定一般均有相关法律法规对行政或司法等职能部门的专业履职作出明确规定，因此笔者认为就该领域的问题线索处置，纪律审查处分机关要充分加强与相关职能部门的协作配合。经核查，如果涉嫌违法犯罪行为事实清楚、证据确凿的，可视具体情节依法依规独立提出认定意见，给予纪律处分；如在线索处置和纪律审查中在证据审核、事实认定等方面把握不准，需专业协助的，可通过在线索发现之初向相关职能部门予以通报、商请同步介入或及时移送等方式，在征求职能部门关于一般法律责任认定意见或结论的基础上予以处置。如信访举报涉及对被举报人存在非职务违法犯罪行为和举报人利益诉求相交织问题，或是单纯涉及被举报人涉嫌存在非职务违法犯罪行为，在受理处置业务范围内问题时可根据上述不同情况选择独立查明事实、定性归责或是在掌握一般法律责任追究认定意见结论基础上予以处置。 （二）涉及职务违法犯罪行为 本文所涉职务违法犯罪是指狭义范畴的概念，主要针对具有公职人员身份的党员干部作为行为主体的情形。不具有公职人员身份的广义职务违法犯罪行为主体因不属于监察对象，在此不作重点讨论，对相关问题的定性处理可参照上述对涉及不具有公职人员身份党员非职务违法犯罪行为问题的模式。 1、行为主体为非党员公职人员：违反了监察法关于公职人员依法履职、秉公用权和廉洁从政从业的规定，也即根据公职人员不同身份违反了纪律责任相应法规规章关于上述方面的有关规定。与纪律处分相关法律法规以外的法律法规主要侧重从该类行为侵犯了国家和人民利益、破坏了特定领域公共管理秩序以及职务活动的正当性和职务廉洁性等角度进行评价；与纪律处分相关的法律法规主要侧重从该行为同时违背公职人员职业操守、破坏公职人员廉政形象的角度进行评价。在处理非党员公职人员从事职务违法犯罪行为问题时，一般违法责任通过行政处罚或追究刑事责任等予以体现；纪律责任主要通过政务处分予以体现。 2、行为主体为党员公职人员：在针对党员干部以公职人员身份违反党纪和违法犯罪交叉领域问题时，修订后的《党纪处分条例》关于纪法衔接的条款有规定，分则部分条款对一些违反了相关法律法规的职务类纪法交叉行为也进行了重点强调。此类行为同时违反了《党纪处分条例》涉及职务违法犯罪行为的条款和监察法关于依法秉公履职和廉洁从政从业的规定。同样，根据《公职人员政务处分暂行规定》第八条之规定，对党员公职人员给予政务处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。 在具有公职人员身份党员干部涉及职务违法犯罪问题领域，通常会出现相关问题线索业务范围内外交织情形，特别是涉及失职渎职类行为问题线索。如较为突出的“贴牌信访”问题等。处理此类问题线索，首先需要把握好纪检监察机关的职能定位，条分缕析准确定性问题的实质角度是利益诉求还是反映公职人员存在不正确履职或涉嫌渎职等职务违法犯罪行为，在明确职责范围对象基础上，处理好法律责任和政务处分责任追究的关系。同样可根据不同情形依据《党纪处分条例》和《公职人员政务处分暂行规定》的纪法衔接条款进行处置。先受到了行政处罚或刑事责任等法律责任追究的，根据法律责任追究认定的事实、性质和情节经核实后给予党纪、政务处分；相关国家机关尚未做出认定和处理决定的，根据有关规定，原则上先作出党纪、政务处分后再移送有关国家机关依法处理。在具体实践中，因相关法律法规对职务违法犯罪，特别是渎职类行为实体认定和责任承担的规定很多情况下既涉及行政职能部门的专业履职，同时涉及监察机关的调查处置职责。如：《财政违法行为处罚处分条例》除明确规定县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定外，还规定有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构等依法给予处分。《政府采购法》中也有类似规定。这种情况下，就该类问题线索处置，作为纪检监察机关更要密切与相关职能部门的协作配合。仍然可参照上述针对非职务违法犯罪行为问题线索的处置模式，对事实清楚、证据确凿的问题实行快查快结稳处；对在证据审核、事实认定等方面把握不准，需专业协助的，通过多种方式及早征求职能部门关于一般法律责任认定意见或结论。这样既兼顾了问题线索处置和案件办理效率，又能在最大程度上保证案件办理质量，提升定性归责的准确度。 |
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