所谓国土空间规划的“双评价”，是指资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价。 1.资源环境承载力评价 在国土空间规划中框架中，资源环境承载力指在一定时期和空间区域内，在一定的社会、经济、资源、生态、环境条件下，资源环境所能维持自然环境和社会经济活动的可持续发展的支撑与保障能力。其主要包括两大内涵：①指区域内固有自然资源支撑人类社会可持续发展的规模、限度及潜力。②区域内自然生态环境对人类社会发展产生的负外部性的容纳能力。 资源环境承载力评价指在特定目标、需求与条件下，采用定性与定量结合的思维来探索区域自然资源与环境支撑社会发展的承受能力，确定区域内资源环境条件本底、状态、潜力和趋势的评价。从评价对象上看，资源环境承载力评价关注的是国土空间内资源禀赋、环境要素和人类社会活动三大基本要素。从研究内容上看，资源环境承载力评价关注的是资源环境与人类经济社会活动的相互关系，探索资源禀赋和环境要素对人类社会可持续发展的最大支撑能力。区域资源禀赋和环境要素的现时状态奠定了资源环境承载力的基础，并且受人类的生产、生活和生态活动影响。一般而言，资源环境承载能力越高，越能够支撑经济社会发展；资源环境承载能力越低，则对经济社会发展的承载能力越弱。从研究目的上看，资源环境承载力评价重在挖掘资源禀赋支撑人类社会活动的程度，定位环境要素约束人类社会活动的阈值，旨在理解资源环境承载与人类开发活动强度的矛盾，推动国土空间开发的资源环境与社会活动的统筹协调。 2.国土空间适宜性评价 在国土空间规划框架中，国土空间适宜性指国土空间的城镇扩张、农业开发、生态保护等不同开发方式、功能和空间的适宜程度。其主要包括两大内涵：①探索以土地为载体的多种适宜性，如城镇开发适宜性、农业开发适宜性、生态保护适宜性等。②基于空间视角研判区域内国土开发方式、功能定位和结构组织。 国土空间适宜性评价指在特定目标、需求与条件下，分析不同国土开发方式、功能和空间在特定资源环境背景下的适宜程度的评价。从研究对象上来看，国土空间适宜性评价关注的国土空间，本质是政治视角下的土地及空间。从研究内容上看，国土适宜性评价遵循土地适宜性思想，从宏观尺度上综合区域资源、环境和社会经济活动等状态，揭示国土空间中城镇、农业、生态等开发模式下的适宜程度。从研究目的上看，国土空间适宜性评价重在确定一定区域内城镇、农业、生态等模式的适宜程度，从不同空间尺度上定位“开发”活动，是区域空间开发活动的基础性、前置性和引导性的工作。 资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价强调对资源环境和人类社会的协调关系揭示，符合国土空间规划强调自然、资源及经济等各要素配置与重构的需求，直接为国土空间规划的各要素空间分布及其配置之间的协调提供重要依据。从根本上说，资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价内容均围绕资源环境与人类活动两大基本要素展开，评价内容都是对自然环境状态与人类社会活动的需求的耦合协调程度的揭示，评价目标都在探索资源供给充足、环境约束较小且利于人类可持续发展或资源要素贫瘠、生态约束且难以支撑人类发展的区域空间。在国土空间规划的语境下，两者都承担着摸清区域家底、提供编制依据、承担辅助决策等职责，进而促进国土空间协调发展，实现社会经济生态效益均衡与可持续。 在面对或处理国土空间规划的各种矛盾、冲突、关系时，资源环境承载力评价与国土空间适宜性评价所扮演的角色又有所差异，两者的基本价值取向及立场主要体现在以下方面： 战略定位---“约束性”与“发展性”。资源环境承载力评价一般表征人类活动对资源环境压力状态或资源环境对人类活动的供容能力，更多地强调其在国土空间规划中的“约束性”。在承载力理念中，容量、阈值、极限等内涵与视角都体现了资源环境对人类活动承载约束与控制的思维倾向。因此，国土空间规划一般以“将国土空间开发活动控制在资源环境承载力范围”“人类活动是否处于自然资源环境系统的承受范围”或“区域资源环境所能支撑的最大国土开发规模或强度”等语义来阐述承载力的价值立场，优先关注的是承载力的“超载”“超限”“高压力”“红色预警”等内容。 国土空间适宜性评价侧重阐述区域资源环境是否适宜不同的人类开发活动方式或能否匹配国土空间利用现状，强调其在国土空间规划中的“发展性”或“适宜性”。本质上，国土空间适宜性关注的是人类开发活动与开发效率：适宜性评价过程中一般以人类开发活动或区域功能开发为衡量目的，分析区域在宜农、宜建或多宜等状态下的条件；适宜状态一般出现在区域资源与环境在支撑某项功能时达到最佳状态或者获得最大效益时。因此，国土空间适宜性评价优先关注适宜区，重在辨识区域某项开发活动最具潜力的地域。 管理导向---“严格调控”与“积极引导”。资源环境承载力评价在土地、气候、水等管理领域均承担着一项共同职能---资源环境承载力状态好坏是判断管理政策是否需要干预的晴雨表，侧重为“政策调控”做依据。相对而言，在低承载压力或未超载区域，在管理上一般允许人类活动持续开发或布局；但在高承载压力或超载区，政策管控或政策干涉所关注的内容更多，包括辨识承载短板、寻找超载（高承载压力）根源、建立监测机制或搭建资源环境调控机制等环节。因此，从管理角度上，资源环境承载压力评价重在揭示资源环境与国土空间开发现状的不协调区域，强调明晰国土空间未来规划的容量与等级，关注“严格调控”的管理导向。 相反地，国土空间适宜性评价旨在寻找区域适宜某项开发活动的最佳区域，重在对国土开发活动的“积极引导”，反映了对人类社会经济开发活动的合理布局、重点规划和空间划分的支撑作用。尽管目前学界对于国土空间适宜性的概念并未达成共识，但强调的重点均囊括了：工业化和城镇化发展的开发指向；特定地域对城镇化和工业化发展的支撑能力；综合考虑区域生态环境状况与资源条件、发展基础与潜力来判定开发适宜性（喻忠磊等，2015）。显然，国土空间适宜性实质上是以土地为空间承载功能来满足人类的多样化、多层次需求，追求国土空间的综合功能效用（史同广等，2007），其评价内容可引导国土空间规划的合理布局。 空间治理---“空间保护”与“空间开发”。如前所述，在快速城镇化及工业化背景下的资源环境承载力评价往往聚焦在“超载”、“超限”、“高压力”等区域空间，其空间治理逻辑基本着眼于“空间保护”。在宏观空间尺度上，资源环境承载力评价反映各区域上不同资源环境要素的承载本底、状态、警情及趋势等差异，迫使国土空间规划回避“高承载”空间，在一定程度上倒逼国土空间规划对部分“高承载”区域的空间保护。在微观上，资源环境承载力评价能够掌握局域空间内资源环境系统的支撑力与人类活动的压力，提供了管理部门对资源环境系统或人类系统的管理线索，推动“早出现，早治理”和“谁严重，先治理”的治理时序，推动国土空间治理与规划对区域空间的有序保护。 国土空间适宜性评价既是国土空间规划“三区三线”划定的基本步骤，更可为城镇、交通、产业、农业、生态等综合开发格局优化调整和空间布局提供依据，侧重对国土空间规划的“空间开发”探索。在宏观上，国土空间适宜性评价旨在探索需符合空间经济规律的高效、有序的经济空间组织形态与空间结构；在微观上，考虑生产、生活和生态等发展模式及地区管理的成本收益，深入认知国土空间开发的综合效益。综合而言，国土空间适宜性评价重在解构区域内不同国土空间利用方式与功能的适宜性的定位、差异及组织，关注生产、生活和生态的空间功能组分。 资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价是对资源环境承载状况的全面审视，是有效规范国土空间开发秩序、合理控制空间开发强度、形成经济、资源环境相协调的国土空间开发格局的重要科学依据。两者在以下方面存在着密切的逻辑联系： 1.评价要素与内容 评价要素上，资源环境承载力侧重于自然资源环境本底条件与状态，更多考虑的是区域自然资源禀赋和环境要素对人类活动的约束；国土空间适宜性评价则是建立在明确约束状况的前提和基础上，更多结合社会经济发展等内容，对国土空间开发与保护等活动进行评价的过程。当某一区域的资源环境对人类活动产生高度约束时（出现超载或高承载压力），国土空间适宜性评价一般不重点考虑或规避这些资源环境要素，以减少承载压力与适宜性之间的矛盾有冲突。 评价内容上，资源环境承载力一般被认为是国土空间适宜性评价的前提和基础，主要体现在：①资源环境承载力优势区域可作为国土空间适宜性高潜力地区，在国土空间适宜性评价过程中可适当放宽资源与环境适宜性评价标准或阈值，也可通过资源环境承载力评价结果检验国土空间适宜性评价结果。②资源环境承载力评价识别的承载力短板要素可作为国土空间适宜性评价的强限制性因子，如区域水资源承载压力最为突出且不足以支撑持续的社会经济活动时，应将区域内河、湖、水库等设置为城镇和农业等适宜性的强限制因子，采用一票否决制限制开发。③资源环境承载力的超载、高承载压力、高警情等严重状态可作为国土空间适宜性参考的限制性因子，如区域耕地承载力不堪剧烈的耕作活动而呈现出一定的承载压力时，可在国土空间适宜性评价中设置较高限制标准，以突出耕地资源的限制性。 2.在国土空间规划中承担的角色 就国土空间规划的决策作用而言，资源环境承载力评价侧重对目前资源环境与人类活动的约束状态揭示，强调国土空间规划过程中对人为活动的“严格调控”和资源环境的“空间保护”，为国土空间规划实施提供基础判断，可以理解为国土空间规划开展的“决策基础”。国土空间适宜性评价则更进一步，侧重于资源环境与人类活动的优化配置和合理布局，强调国土空间规划过程中对人为活动的“积极引导”和资源环境的“空间开发”，为国土空间规划实施奠定深层的理解与引导，可以理解为国土空间规划的“决策引领”。 就国土空间规划的实践内容而言，资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价存在并列关系，可根据自身用途与特点分别为国土空间规划的不同实践内容提供数据支持。例如，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”，其中的三大任务一般采用双评价分别实现---“生态保护红线”采用国土空间适宜性评价确定，“环境质量底线”和“资源消耗上限”采用资源环境承载力评价确定。 就国土空间规划的编制过程而言，资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价内容既存在矛盾却又不可或缺。两者的矛盾点在于：资源环境承载力评价侧重阐述资源环境开发的状态，国土空间适宜性评价侧重阐述资源环境开发的理想潜能。在国土空间规划编制过程中，资源环境开发的现状与理想潜能可能存在冲突或矛盾之处，如何看待与处理该矛盾给国土空间规划编制留下了难题。同时，两者缺一不可的原因在于：国土空间规划的本质就在于区域空间要素的重构，它离不开对区域要素现状（资源环境承载力评价）的参考，也离不开对区域要素理想潜能（国土空间适宜性评价）的预测。通过理想潜能与现状的对比，纠正不适宜地区的错误开发行为，提高国土空间规划的合理性、有效性和科学性。 |
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