 控制工期的单体工程先行用地制度，对保障国家重点基础设施建设项目用地需求、促进经济社会可持续稳定发展，发挥了重要作用。但实践中，先行用地仍存在着不少问题，甚至成为地方未批先用、扩大用地范围等违法行为的诱发因素。一是用地审批管理缺位。囿于国家重点建设项目时间要求紧，加之地方政府急于追求经济增长和政绩，发展理念的偏差等，容易造成土地法律法规被漠视，个别地方甚至出现默许纵容土地违法违规行为的现象。二是实质性审查责任未落实到位。如地方自然资源主管部门没有切实履行实质性审查的责任，承担的角色较多停留在“转报”材料上，对材料的真实性、准确性没有把关，个别地方存在政策措施没落实、不认真审查甚至弄虚作假，明知有问题还有意回避不报等现象。三是随意扩大用地范围。一些建设单位由于对政策理解不到位或以先行用地批文代替正式用地批复，项目建设过程中随意扩大用地范围，在一定程度上造成了少批多占、未批先用。四是逾期未申报正式用地。从实际情况来看，大部分项目都存在先行用地后，超过规定时限仍迟迟未报送正式用地手续的现象。 进一步完善先行用地制度的对策与建议：一是严格界定先行用地条件和范围。除了报国务院的国家重点项目外，其他项目一律不得“先行用地”。二是建立完善协同机制。加强部门沟通协调，健全共同责任机制，建立依法用地的共识。三是实行差别化用地政策。建立重点工程绿色审批通道，根据季节性施工的特点，简化审批程序。工程量大、工期长的项目，很难在先行用地批准6个月内完成正式用地报批手续，应根据控制性工程的性质、规模、工程特点、工程相关性等具体情况，适当延长完成正式用地报批手续的时限，以确保国家重点工程不因用地报批手续影响工程工期和质量，预防和减少程序性违法用地。四是强化实质性审查责任。地方自然资源主管部门应对审查内容和结论性意见的真实性、合法性和合规性负责。五是严格事中事后监管。落实监管责任，加大监管力度，完善监管机制，对重大土地违法违规问题实施约谈、问责，监督地方政府把握政策界限，依法严格规范用地，并定期向省级人民政府通报重点建设项目违法用地情况，增强执法威慑力。  |
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