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自广东省政府2018年4月发布《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（“《实施意见》”）后，广东省又一旧改重磅力作《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府[2019]1号，“《指导意见》”）终于在万众期待中问世。 与省级政府“一年一大制作”、“闷声憋大招”相比，广州市及其各区的旧改新政可谓“遍地开花”。在新的政策指导下，如何在本地政策及旧改实况的基础上实现对省级政策的衔接，则成为广州及其各区的又一重任。 1. 控规与单元规划的同等化 《指导意见》规定，“‘三旧’改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制‘三旧’改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。‘三旧’改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准‘三旧’改造单元规划，覆盖原控制性详细规划” 。 该规定简化了单元规划涉及控规调整时的规划手续，实质上实现了单元规划与控规的同等化。在广州目前的政策体系中，片区策划方案与控规调整的审批属于两个不同的线条，各有其审批流程及决策机制；符合控规的片区策划方案的审批权下放到区级政府(不符合控规的仍需由市城市规划委员会城市更新委员会审议，并报市政府批准)，而控规调整则须由市更新局报市政府批准。若《指导意见》有关单元规划与控规的同等化在广州施行后，相当于不符合控规的片区策划方案报批时无需另行申请控规的调整。 2. 明确旧改项目的土地利用总体规划调整机制 《指导意见》规定，“确需实施‘三旧’改造，但因不符合土地利用总体规划而无法纳入‘三旧’改造标图建库范围的，可按程序和权限修改土地利用总体规划，落实建设用地规模后纳入标图建库范围。涉及城市总体规划限建区的，可按程序一并调整”。 根据广州现有规定，改造中不符合土地利用总体规划的零星土地，在符合一定条件的前提下可按规定程序申请修改土地利用总体规划，但就旧改项目其他情形下的土地利用总体规划调整机制缺乏明确的规定，而《指导意见》则指出了明确的调整方向。 1. 制定明确的拆迁解决机制 《指导意见》确立了无法律明确规定情形下，可适用于各类旧改项目的“调解+行政裁决(含救济)+司法强制执行”的旧改拆迁纠纷解决机制(“解决机制”)，并明确了启动解决机制的要件及先后顺序： (a) 土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；(b) 建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；(c) 拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；(d) 属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。(2) 调解是启动行政及司法程序的前提：满足上述第(1)点前提条件的情况下，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。但人民政府在裁决前应当先进行调解。(3) 行政裁决的救济：对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。(4) 司法强制执行是最后防线：当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。广州2015年的“3+1”政策曾就旧村改造中的拆迁难问题提出了类似的行政裁决、司法诉讼、强制执行等解决方式。但事实上，“3+1”政策实施后，“钉子户”仍然是广州旧村改造最大的难题。对比“3+1”政策，《指导意见》的创新之处在于：(1) 首先，纠纷解决机制适用于多种类型的旧改项目而非旧村改造；(2)其次，就行政及司法程序的启动确立了“可视化”的标准条件；(3)最后，明确了有权启动行政裁决的主体为“任一”权利主体，而非某个村组织，极大提高了解决机制的可操作性。 旧改已是大势所趋，广东省“治拆迁”的决心由此而来。但旧改的区域性极强，广州市及其各区能否大力推行《指导意见》促拆迁的精神甚至进一步推出更易行的措施，我们拭目以待。 2. 政府新角色：最贴心的“接盘侠” 政府和法院轮番上还是“拆不动”怎么办？——政府接盘继续干。 《指导意见》规定，“发挥政府补位作用。对于市场主导的拆除重建类改造项目，市场主体已征得第16点规定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。市县级人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿”。 目前广州旧改市场如火如荼，开发商在各旧改项目前期介入阶段不怕砸钱，就怕钱砸得比别人晚，但当下房地产融资愈加困难且广州旧改拆补的实际支出日渐高企，届时拆补遭遇瓶颈时各位大佬们仍能财大气粗稳坐“钓鱼台”还是上演“动也不能动、退也不能退”的苦情剧尚未可知。上述“接盘”政策若能顺利推行，则给了广州的开发商们一次“分手也很体面”的退出机会。 但《指导意见》对于“政府接盘”这个机制仅仅是一种“仅供参考”的态度，并非规定政府必须“接盘”，毕竟不是所有地区政府都具备“接盘”的资金实力。此外，开发商如何“退”，政府如何“接盘”也是个大问题：开发商在监管账户里的资金如何处理、政府“接盘”的决策机制、“接盘”的政府资金如何安排、开发商前期投入的费用如何核定、政府“接盘”后实施方案是否需调整及如何调整等，这些都是广州实施该政策须明确的事项。 《指导意见》就整体连片改造项目中的土地整合与置换提出了多种创新模式： 经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。 支持集体和国有建设用地混合改造。纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营。各地实施集体和国有建设用地混合改造时，应严格控制国有建设用地的规模上限及其所占的比例。 支持土地置换后连片改造。在一定前提下允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。实质上，这相当于允许了建设用地与非建设用地之间的置换、不同旧改项目的用地之间(含建设用地与非建设用地)的置换。
广州旧改政策对“三地”的归宗已有较为完善的规定，因而要衔接上述第1种土地整合政策并不难，但就上述第2、3种土地整合和置换制定可行的实施细则却是困难重重。 就集体与国有用地之间混合改造、统一规划、一并打包入市而言，实现该等改造模式的具体路径难以确定，例如土地是否需要归宗？若要归宗是否又涉及土地集转国的手续、归宗之后原权利人之间的“名分”之争如何解决及权益如何分配、村是否涉及补缴出让金的问题？若无需归宗，如何实现规划的统一、所述入市的统一是否仅指简单的土地捆绑入市？而就不同产权、不同性质之间的土地置换而言，表面上，等价值的土地置换十分合情合理；实质上，土地尤其是集体土地置换背后的产权有序交割并不容易。广州及其各区在后续的政策中将会就相应的实操问题作出解答还是延续《指导意见》的风格仅对此作出原则性的指引，尚是未知之数。 《指导意见》的另一友好机制在于，它从多个方面上贯彻“让利于民”的精神。 1. 关于地价计收 《指导意见》明确提出 ，“采取多种地价计收方式。‘三旧’改造供地，可以单宗或区片土地市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地及物业等因素确定政府应收地价款。在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。具体地价计收标准及形式由各地级以上市人民政府制定”。 广州在政府地价计收标准上的规定比较灵活，不同类型的项目分别适用不同的标准：如合作/自主改造的旧村全面改造中，政府按市场评估价20%计收；在自行改造（工改工除外）的旧厂改造中，政府则按市场评估价扣减已缴纳的原用途土地出让金的未使用年限部分后的70%计收；在完善历史用地征收手续后协议出让的旧厂改造中，则按市场评估价的40%计收。此外，广州政府在2019年4月18日正式印发的《广州市深入推进城市更新工作的实施细则》(“《实施细则》”)中刚就部分项目的地价计收标准做了较大的调整，估计短期内不会继续就地价计收标准作出整体性的大变动。但就地价计收形式的多样化而言，相信广州政府不会让大家失望。 2. 关于税收 《指导意见》规定，“降低改造项目税收负担。经项目所在地县级以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。具体税收指引由省税务局会同省财政厅、自然资源厅制定”。 该款规定实质上明确了在单一主体实施改造的项目中改造实施主体及被拆迁人在征拆所涉税务中的角色定位。就改造主体而言，根据《土地增值税暂行条例》第八条规定，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税”。就被拆迁人而言，若被拆迁人为个人，根据《财政部、国家税务总局关于城镇房屋拆迁有关税收政策的通知》第一条的规定，“对被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款，免征个人所得税”；根据《财政部、国家税务总局关于企业以售后回租方式进行融资等有关契税政策的通知》第三条规定，“市、县级人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定征收居民房屋，居民因个人房屋被征收而选择货币补偿用以重新购置房屋，并且购房成交价格不超过货币补偿的，对新购房屋免征契税；购房成交价格超过货币补偿的，对差价部分按规定征收契税。居民因个人房屋被征收而选择房屋产权调换，并且不缴纳房屋产权调换差价的，对新换房屋免征契税；缴纳房屋产权调换差价的，对差价部分按规定征收契税”。若被拆迁人为企业，具体可根据《国家税务总局关于发布<企业政策性搬迁所得税管理办法>的公告》的规定做相应的处理。 广州政府是否需要在其综合性的政策中就上述税收事项作出进一步的细化，则很大程度上取决于省级税务局主导制定的具体税收指引如何规定。 一方面，通过高价拿地已成为过去式；由于“小虾”已寥寥无几，广州的收并购亦明显式微；在广州“万村改造”的号召下，旧改成了开发商资金流向的不二之选。 另一方面，在土地消耗严重、城市新增建设用地紧缺、土地利用粗放的背景下，如何通过旧改实现存量土地的有效利用并改善民生，同样是广州政府的头等大事，这也是这一年来，广州及其各区新政频繁的原因。省级新政后，广州是否会有更大的创举，令人期待。 
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