任海涛 | 我们该如何对待“少年的你”——校园欺凌面面观

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我们该如何对待“少年的你”——校园欺凌面面观

任海涛 | 华东师范大学法学院副教授

原标题为《我国校园欺凌法治体系的反思和重构——兼评11部门<加强中小学欺凌综合治理方案>》

本文原载《东方法学》2019年第1期，已获作者授权，为方便阅读，有删节

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编者按

我们该如何对待“少年的你”——校园欺凌面面观

近日来，《少年的你》这一现象级电影不仅取得了巨大的商业成功，影片中对校园欺凌这一现象的关怀更是引起社会的广泛关注。电影所展现出的只是校园欺凌这一问题的冰山一角，现实中校园欺凌这一话题可能更为沉重，譬如在2019年10月刚刚曝出的甘肃天水两女孩被同学扇耳光、被迫下跪的欺凌行为，正是社会中此类问题的缩影。随着这一现象的不断蔓延，校园欺凌的手段和程度也进一步升级和恶化，仅以政策和专项计划为抓手并不能在根本上遏制校园欺凌问题的继续发展，唯有从制度层面着手，并借助社会多元主体力量，才能逐渐扼住校园欺凌问题的命脉，给“少年的你”交出一份满意的答卷。本文原载《东方法学》2019年第1期，经作者同意，本刊特地推出此篇文章，期望给读者带来一定的启迪与思考。

摘    要

从推进全面依法治国的视角来看，解决校园欺凌问题的最佳途径仍然是依法治理。国内有关治理校园欺凌的建议已蔚为壮观，但仍然存在概念各异、针对性和可操作性不强等问题。教育部等11机关联合发布了《加强中小学生欺凌综合治理方案》，该方案界定了校园欺凌的概念、勾勒出了应对校园欺凌的多部门协同治理框架。全面解决校园欺凌，需要对《方案》等既有政策进行深入细化，并在坚持法治原则的基础上进行专项立法及适度改革现有法律框架，从而确立多层次立法模式、建构职责分明的政府运作机制、制定细致的学校防治方针以及注入社会力量，形成防治校园欺凌的综合性法治体系。

近年来，校园欺凌事件在我国多所中小学不断上演，个别欺凌行为甚至因其手段的残忍而引起了全社会的愤慨。校园欺凌严重危害了未成年学生的身心健康，这是我国社会主义教育事业必须克服的顽疾。针对校园欺凌，国务院和相关部门已发布了多个治理方案。2017年12月，教育部等11机关发布了《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《方案》，该《方案》首次以官方文件的形式界定了概念，明确了加强治理的指导思想和基本原则，以及具体的治理措施与分工，这为不同机构协同治理校园欺凌再次提供了政策支持。

中共十八大以来，执政党在我国国家治理进程中开启了推进全面依法治国的伟大部署，党的十九大报告又再次重申了这一伟大的战略。全面依法治国的时代背景和教育现代化的现实需求实际上就是在呼唤着校园欺凌治理路径的制度化与法治化。面对校园欺凌，我国须在以《方案》为代表的政策文件之基础上进行专项立法，并适度变革现有的法律体系，构建应对校园欺凌的法治体系。

一、我国学者关于校园欺凌法治体系的建议

目前，我国学者关于建立应对校园欺凌法治体系的成果数量颇丰，这些成果大致可分为四类：

其一，从法律规制层面宏观地探讨校园欺凌的应对方法。这类成果主张我国应通过专项立法的方式明确校园欺凌概念及反校园欺凌的立法目的和原则、厘清反校园欺凌的主要内容、完善校园欺凌的发现与报告处理机制、强化校园欺凌的协同治理机制，成立校园欺凌治理委员会以及明晰学校及其管理主体反欺凌的法定责任等。

其二，从侵权责任法的角度探讨校园欺凌相关主体应负的法律责任。这些论者认为，校园欺凌在本质上是“典型的民事侵权行为”，“成年欺凌行为人根据行为的特点应当承担单独、连带或按份责任；未成年行为人的监护人未尽到监护责任的承担替代责任；学校未尽管理职责的应当承担相应的补充责任”。

其三，对当下我国针对校园欺凌的法律规制进行反思，指出其内在的缺陷。这些成果指出，现行法律在相关方面的“真空”是导致校园欺凌愈演愈烈的重要原因，如责任年龄制度就在一定程度上“庇护”了未成年人的违法犯罪行为；而部分法律中的制度弊端亦是纵容校园欺凌的重要原因，如针对“未成年人犯罪”事件，我国刑法采取“小儿酌减模式”，这对社会安全显然缺乏应有的考虑；工读教育制度也因招生的非强制性而失去了本来的作用。

其四，总结在校园欺凌事件中教师及学校应当承担的责任。这类文章聚焦于学校与学生之间的关系，认为学校与教师如若未尽到教育管理职责，则要承担相应的民事责任，在个别严重的情况下还要承担行政甚至刑事责任。

上述成果无疑为我们通过法治的手段应对校园欺凌提供了借鉴。但从实践的角度来看，这些成果亦存在部分不足之处。一方面，“校园欺凌”这一概念在上述成果中实际上并未得到统一，论者们关于校园欺凌的主体、具体内容都没有达成共识，这也就相应地导致论者们所构建的相关措施有时并不是基于统一的概念前提；另一方面，尽管上述大部分成果都构建了校园欺凌的法治防治框架，但多数文章仍然呈现出泛泛而谈的特质，没有勾勒出细致、具体的防治步骤。

从更加宏观的角度来看，不仅是上述学者们的论述，即便是我国过去针对校园欺凌而制定的相关政策也存在诸多不足之处，如政策可操作性不强、预防措施不完善、欺凌发生后综合处理安排不足、校欺凌报告制度尚未建立等问题。同时，此类文件中还存在重口号性、倡导性、宣传性条款，而轻具体化、操作性强的制度设计的问题。总之，以上种种问题都需要我们在未来的法治进程中予以克服。

二、11部门《方案》所构建的校园欺凌治理体系

《方案》于2017年12月由教育部等11部门联合发布，纵观《方案》的内容，主要体现了立足于现行法律与政策并力争综合防治的基本思路，《方案》的核心内容可以概括为以下几个方面：

（一）规定校园欺凌的概念

 文件规定：“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”该规定吸取了学术界观点，第一次从政策层面上清晰地界定了校园欺凌的认定标准。

首先，校园欺凌的双方当事人必须是在校生。校园欺凌不同于校园暴力，有学者曾经对二者进行过比较，指出应当从狭义上界定校园欺凌的概念，即校园欺凌不应包括校外入侵，也不包括教师作为受害人的现象；其次，从行为方式上而言，校园欺凌包括身体伤害、财产伤害与精神伤害。同时，该《方案》还明确指出了网络欺凌这一新型的欺凌方式，可以预见，网络欺凌将是未来校园欺凌呈现出的重要形式；最后，在状态层面上，《方案》指出校园欺凌包括了学生间的单次或多次的伤害行为。而过去的经典定义则仅仅将校园欺凌的状态定位于持续欺凌，有学者曾提出“单独一次（欺凌）行为如果符合其他标准，也可以构成校园欺凌。” 该观点被《方案》予以吸收。

《少年的你》片段

（二）规定治理的基本原则

《方案》确立了治理校园欺凌的四项原则：一是坚持教育优先原则，《方案》指出，要坚持深入开展针对中小学生的道德教育、法治教育等，不断提高学校领导、教师、家长、学生的积极防治意识；二是防治结合、以防为先原则，就是要重视校内秩序维护，加强对事件频发场所的监管，理顺事件反映渠道，从而及时遏制校园欺凌频发的态势；三是坚持保护为要的原则，文件要求确保学生，特别是受害人的切身利益，采取一切措施消除对学生的身体、精神伤害；四是法治原则，文件要求对欺凌者应当采取必要的惩罚措施，及时帮助其回到正轨。当然这些措施设定应当符合法治、程序正当、比例原则的要求。

（三）规划治理校园欺凌的具体措施

首先，校园欺凌重在预防，这具体体现在《方案》的切实加强教育、组织开展家长培训、严格学校日常管理、定期开展排查四项措施中。尤其是在严格学校日常管理方面，《方案》指出学校应设立由校长负责的学生欺凌治理委员会，其成员包括教职工、校外专家、家长及社区工作者等群体（高中阶段学校还应吸纳学生代表）。

其次，《方案》要求相关机关拓宽处理渠道，以程序化、层次性的方式处置校园欺凌事件。具体包括：（1）一旦发生疑似校园欺凌的事件，学校学生欺凌治理委员会须在10日内完成对欺凌事件性质的界定。（2）设立县级防治机构专门负责申诉受理。学校防治机构程序公正、事实调查清楚的，应当以学校处理结果为准，确实需要复核的，复核时间不能超过15日。（3）情节轻微的事件，由学校对欺凌者展开批评教育；情节较为恶劣的，学校可以请求公安机关的协助；而对于部分性质十分恶劣的事件，学校可联合其他部门将实施者转入工读学校。（4）公检法部门负责对涉嫌违反治安管理处罚法以及刑法的学生的处理。

最后，《方案》要求建立防治校园欺凌的长效机制。这主要分为四个方面：（1）建立培训机制，加强对教育行政干部、校长以及教师的培训；（2）构建考评机制，将学生欺凌治理情况纳入相关人员的考评工作中；（3）树立问责意识，把防治学生欺凌工作专项督导结果作为评价政府教育工作成效的重要内容；（4）建立健全相关制度，根据文件精神制定本校的防治措施，由专人（如主管依法治校的领导）推动制度建设和欺凌事件处理机制。

（四）划定相关部门的职责分工

在《方案》设计的分工框架中，教育行政部门负责牵头做好专门（工读）学校的建设工作；中央综治办将欺凌治理与社会治安综合治理相结合；公安机关、司法机关（法院、检察院）、司法行政部门妥善处理校园欺凌案件、完善未成年人司法保护制度、加强与学校合作开展各种形式的法治宣传和法治教育；共青团组织、妇联组织配合有关部门开展的相关防治活动；民政部门加强对受欺凌学生及家庭的扶助；人力资源社会保障部门加强指导技工学校防治工作；残联组织负责积极维护残疾儿童、少年合法权益；学校负责具体实施和落实学生欺凌防治工作。不过从实践的角度来看，该《方案》仍然存在一些不足之处，这些不足将会弱化该《方案》的实践效果，为后续的治理工作带来潜在的不便。

首先，教育部门如何牵头组织余下10部门以及学校的工作则未进行深入规定，这必然导致教育部门的这种牵头地位在实践中缺乏现实的可操作性，也导致关于各部门职责的规定显得杂乱无章，缺乏统摄效应。

其次，《方案》对社会力量的引入一笔带过，没有给予足够的重视。纵观其他国家和地区有效防治校园欺凌的成功经验，社会力量参与是重要内容之一。更何况注重社会力量在社会治理进程中的作用本来就是我国“法治社会”建设的重要内容，因此，《方案》对社会力量的忽视无疑令校园欺凌的治理丧失了有力的社会支持维度。

再次，在实践中，无论是学校还是公安、司法机关，在面对哪怕是完全构成刑事犯罪的校园欺凌行为时，往往都回避了对这些行为的刑事处罚，因此如果《方案》能够指出常见的具有犯罪性质的校园欺凌行为并明确列举出对应的刑罚措施，则《方案》的指导意义将更为明显，泛泛而谈的说明方式极容易在实践中淡化其自身的实效。

最后，《方案》个别措施实际上在现实生活中已无发挥制度的本来作用，如《方案》要求对于“屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件，必要时可将实施欺凌学生转送专门（工读）学校进行教育。未成年人送专门（工读）学校进行矫治和接受教育”，而正如有论者指出的那样，专门（工读）学校早已因招生的非强制性而失去了其本来的作用，这也在很大程度上削弱了《方案》的实效。

三、构建我国校园欺凌治理体系的基本原则

（一）预防为主，教育优先

长期以来，在对待校园欺凌上，“事后调查、事后整改、事后赔偿、事后究责”成了一成不变的处理模式，这种“亡羊补牢”式的措施既无法挽回校园欺凌已经造成的伤害，也对未来校园欺凌的遏制工作没有积极意义。在对待校园欺凌、校园暴力问题上学校应由被动应对、向主动防范、事先预防转变，建立防控校园欺凌、暴力的有效、长效机制，防患于未然。

而预防校园欺凌最为根本的路径在于有效之教育，这是学校需要首先承担起来的责任。教育学是成全生命的人文之学，学校应当秉持尊重生命价值、促进生命发展的教育立场，从小就注意培养学生珍爱自己及他人生命的意识，从源头上铲除校园欺凌的思想土壤。

（二）法治原则

从过去数年，治理校园欺凌的经验来看，我们往往倾向于通过各种“专项治理”的活动开展对校园欺凌的集中整治，这种方式短期有效，长期则效果不佳。“法制或法治要求常规或常态化，而运动则具有非常态性，它往往是对正常进程的否定或中断，表现为一种阶段性、振荡性、循环性（如以往我们的教训是：运动一个接一个，政策不断地进行调整，但没有一个特定问题得到永久性的解决，后面的运动总是重提或修改前面运动中的问题）以及结果的不确定性。”为了发挥长久持续的效力，治理校园欺凌必须坚持法治原则。

电影《少年的你》剧照

（三）社会补充原则

现代法治原则在逻辑上必然要求社会力量对社会治理工作的参与，学理上这就是加强“法治社会”建设。单纯依靠国家正式法律制度、司法机关、执法机关来治理校园欺凌无法取得完美效果，必须发挥社会力量参与其中。

党的十八大以来，“法治社会”这一理论命题逐渐成为了法治建设过程中的重要内容，中共十九大报告再次重申“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的基本立场。治理校园欺凌，充分发挥国家机关、正式制度、学校的主体作用当然必要，但是引入社会力量与此并不矛盾，且可以相得益彰。从既有的国家政策来看，虽然其中提出了关于社会组织参与校园欺凌治理的内容，但是规定过于笼统而模糊，缺乏具体细则和操作流程。未来如果制定相关法律规定，则应该对该方面做出具有针对性、可操作性的具体而细致的规定。

四、我国校园欺凌法律治理体系的构建展望

校园欺凌的有效治理终究要通过由专项立法的制订以及相关法律的修改而形成的法律治理体系来完成，这一治理体系既需要坚持上述基本原则，也需要借鉴域外国家的相关经验，从而实现治理体系的完备化与可行化。

（一）确立多层次立法模式

中国人口庞大，国土面积广阔，各地区之间的发展极不平衡自古以来就是中国存在的社会现实，这就注定类似于中国这种“超大型国家”仅有一部国家立法不足以全面细致地应对校园欺凌这一问题。例如，“截至2015年，美国50个州和哥伦比亚特区都相继制定或修订了专门的反校园欺凌法”；全国性法律是原则，不能违反，但是各个地区、不同学校可以从本地区、本学校的特殊情况出发，制定更有针对性的办法，这样便于更有针对性地治理校园欺凌行为”。

《中华人民共和国立法法》之七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”该法还赋予了全国所有设区市的人大及其常委会以立法权。这就为专项立法鼓励多层立法的内容提供了法律支持。因此，我国针对校园欺凌的专项立法应鼓励各地人大及其常委会或政府制定相应的地方法规或规章，各地学校及地方社会组织亦应因地制宜地制定本地的特殊方针，实现对校园欺凌的精致化应对。

（二）建构职责分明的政府运作机制

在应对校园欺凌的工作中，政府无疑应当发挥主导的作用，校园欺凌这一问题的特质逻辑上必然要求政府的严格管理。校园欺凌行为直接影响校园安全及学生的学习质量，有其解决问题之时效性，需要有效配置资源，建立辅导支援机制，自然需要仰仗政府“施政力”之落实。

一方面，专项立法应规划各级政府及人民团体的职责，建立全国性及地方性预防、应对网络。如日本设立了全国统一的24小时免费咨询电话[phone]，在日语中，78310几位数字的谐音是“なやみ言おう”（诉说烦恼），这一热线由都道府县和指定都市教育委员会负责接听。此次11部门《方案》就较为细致地划定了包括教育行政部门、法院、检察院、公安部门及妇联等政府部门和人民团体的职责。

另一方面，专项立法更应明确相关政府部门的牵头部门以及在发生问题后该牵头部门的具体牵头措施，保证立法的可行性与高效性。笼统地指定牵头部门却又未谋划具体的统摄措施，无疑将会在实践中使得这一规定沦为形式。

（三）制定细致的学校防治方针

学校是治理校园欺凌的重镇，这是因为学校往往比其他部门拥有更加专业且便利的教育资源，也是由于学校教职员工与学生相处时间较长，更容易接触学生“社会性”的一面。

第一，应在学校范围内全面拓宽校园欺凌的反映渠道。专项立法应当广泛地设置以校园为载体的欺凌投诉信箱、电话，从而让受欺凌的学生及其他发现者得以及时检举。学校也应充分利用网络的便捷优势，建立学校防治校园欺凌的专门网站，一方面接受相关人员的投诉，另一方面进行反校园欺凌的宣传，培育学生及家长勇敢应对校园欺凌的意识。同时，学校不应只被动地等待学生或他人进行投诉，各级学校也应效法这一做法，例如每年分两次向学生们发放校园欺凌调查表，以便及时探寻校园欺凌的苗头。

第二，开展促进学生自我发展的各类教育活动。“教育跟其他社会实践的重要差别就在于教育是一种价值引导活动，一种引导人向‘善’的活动”，日本《防止欺凌对策推进法》第15条第1款就规定学校有义务通过开展道德教育和实践活动来培育在校生的道德情操以及同他人进行人际沟通的能力，从而从根本上防止校园欺凌的发生。我国未来的专项立法亦应要求学校在宏观上更新教育理念，培养学生树立正确的人生观和价值观。其一，学校应“为未成年学生提供具体的多元的教育、文化和生活范式，以让不同文化背景的学生获得更好的理解与被理解”，一些语言欺凌（例如辱骂其他同学“娘炮”、“基佬”、“矮子”等）体现的正是学生们多元价值的缺乏。其二，学校应长期开展有关人际交往的教育活动，许多证据都表明，欺凌的受害者都是那些不擅交际、害羞或缺乏自信的人，自我认知能力较差，而“越善于交朋友，成为霸凌受害者的可能性就越低”。其三，学校还应重点加强对学生的法治教育，并按照2016年6月教育部、司法部、全国普法办联合印发的《青少年法治教育大纲》开展学校的法治教育。

第三，专项立法应构建教师的责任意识与责任机制。日本《防止欺凌对策推进法》第18条第2款也规定学校应当注重对教职员工的相应培训从而提高其从业资质。因此，应对校园欺凌，提高教职员工的责任意识、建构相应的责任机制是不可或缺的一环。同时，专项立法应整合国务院《事业单位人事管理条例》第28条、人力资源和社会保障部《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条、教育部《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条的相关规定，明确教职员工的职责与惩戒方式，从而充分调动学校的整体能动性。

第四，设立校园欺凌应对小组。我国目前的各类中小学尚没有在校内设立常设的应对校园欺凌小组，这导致了实践中学校应对校园欺凌的仓促性与滞后性。国际上，日本《防止欺凌对策推进法》第22条明确规定学校必须成立防治校园欺凌的专门组织，且组织中的成员必须有社会福祉士资格者、法律工作者、儿童委员会委员等专业人士。

最后，专项立法应督促学校明确针对欺凌者的校内纪律处分并予以落实。例如菲律宾《教育部儿童保护政策》规定：“根据学校已有的或教育部的规章制度对侵犯者实施合理的纪律处分，包括书面警告、社区服务、停课、隔离或开除等”。菲律宾这一政策中的“社区服务”对我国而言很有借鉴意义，现实中学校的一些处分实际上无法让欺凌者改过自新，但社区服务无疑会以其实践优势增强欺凌学生的社会公德心，从而抑制甚至铲除其再次欺凌同学的心理苗头。

（四）注入社会力量，实现协同治理

在法治社会中，公共治理可视为政府部门结合市民社会的资源和力量，提供公共服务并创造公共利益的程序及作为，且不再是以政府机关为主的“官僚治理”（bureaucratic governance），而是呈现国家权力移转的“多层次治理”（multi-level governance）模式。社会力量的这种参与功能在西方国家表现得尤为明显。例如，美国国家学校安全中心在1987年就组建了防治校园欺凌的专门团体，社会团体成员通过线上、线下相结合的方式广泛宣传校园欺凌防治政策和措施；

在建设法治社会的大背景下，我国未来专项立法应当构建社会团体、组织与政府机关及学校协同防治的机制。该机制包括以下两点：第一，学校应同家长共同应对校园欺凌。学校可以鼓励家长组成团体并在课余时间对学生进行教育，同时家长可以参与制定学校防治措施。第二，法律应当鼓励专业人员设立校园欺凌的社团组织，这里的专业人士可以包括教育专家、律师、社区工作人员、心理咨询师、社会学专家，以及NPO、NGO成员等。这种社团组织应当具备如下功能：（1）信息搜集、共享功能。这一功能可以及时有效地发现校园欺凌现象，从而将信息公布给学校、政府甚至媒体；（2）法律应急功能，即对个别恶性的校园欺凌事件及时予以制止并与相关政府或司法部门取得联系，寻求法律协助；（3）追踪辅导功能，上述组织中的专业人士应对欺凌者与被欺凌者进行心理疏导，对欺凌者进行必要的追踪观察，遏制其再次欺凌同学的心理苗头。

（五）完善家庭教育制度

家长或监护人对子女的欺凌行为无疑具有协助改善的义务。在英国，如若欺凌学生的行为无法改善，则LEA（地方教育当局）或学校可以要求家长负起连带责任：（1）如学生因欺凌等偏差行为被追究严重责任时，可以要求法院对该学生监护人发出“教养令”；（2）如果学生违反“反社会行为令”，法院可以不经申请，直接向学生监护人发出“教养令”；（3）如果学生被勒令在家，其监护人必须保证其子女在学校上课时间不得出现公共场所。反观我国在家庭教育方面，不论是政府部门还是学校，都没有给予充分的重视。面对这种极不平衡的家庭教育现状，未来我国专项立法应将家庭教育纳入国家基本公共服务的范畴，提升家庭教育的能力，建立对不履行监护职责的父母的惩戒机制。

（六）建立应对网络欺凌的机制

网络欺凌是随着互联网技术的发展而出现的一种新型校园欺凌，法律治理网络校园欺凌应当作如下规定：“（1）学校应当加强对学生的相关法治教育，使之正确认识网络欺凌的严重危害和法律责任；（2）法律规定网络欺凌受害人及其监护人有权要求网络服务平台删除相关侵权信息、查实信息发布者个人信息，如果网络平台拒绝，可以申请公安机关介入；（3）网络欺凌受害者及其监护人可以向人民法院提出侵权损害赔偿诉讼，法院应当受理。”

（七）实现欺凌行为与现有法律的有机衔接

校园欺凌往往涉及民事、行政和刑事等多层法律关系与法律责任，然而，“我国对于校园欺凌问题的重视程度存在严重不足，惩治措施多以批评教育为主，涉及行政处罚和刑事处罚力度较弱”，这种处理方式导致部分涉事学生与家长有恃无恐，恶化了校园欺凌的局面。对此，专项立法应当促使欺凌行为与现有法律特别是刑事法律的对接，依法处置部分恶劣行为，发挥民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震慑作用。例如，专项立法可以列明言语欺凌可能违反《治安管理处罚法》第42条的规定或构成《刑法》第246条侮辱罪、诽谤罪；殴打行为可能违反《治安管理处罚法》第43条的规定或构成《刑法》第234条故意伤害罪；在多人场所逼迫他人实施羞耻行为可能构成《刑法》第237条强制猥亵罪等等。

总之，建构我国治理校园欺凌的法治体系，必须既要促使这一体系具备充分的可操作性，又要尽可能地涵摄多种部门或组织，形成政府、学校、社会以及家庭“四位一体”的法治治理格局。

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