财务管理内部部控制建设

一、规范基础工作

(一)会计基础工作概说

会计基础工作是指为会计核算和会计管理确定前提、提供条件、规范操作、防错纠弊的基础性工作。会计基础工作是一广泛的概念,主要包括:会计凭证的格式设计、取得、填制、审核、传递、保管等,会计账簿的设置、格式、登记、核对、结账,会计报表的种类设置、格式设计、编制和审核要求、报送期限等,会计档案的归档要求、保管期限、移交手续、销毁程序等,会计电算化的硬件和软件要求、数据安全、资料保管等,会计监督的基本程序和要求,会计机构的设置要求,会计人员配备和管理要求,会计人员岗位责任制建立和职责分工,会计人员职业道德的建立和执行,会计工作交接的程序,单位内部会计管理制度的建立和实施等等;有时还包括与会计工作直接或间接有关的定额管理、计量管理、标准化工作、指标确定与考核、计算机操作与管理等。会计基础工作在不同时间、不同的企事业单位、不同的管理水平和需求之下,会产生不同的标准和要求,有不同的内容和范围,因此必须动态地界定会计基础工作的范畴,结合具体的单位及其核算与管理来理解和确定会计基础工作的内涵和外延。

会计基础工作是会计工作的基本环节,也是经济管理的重要基础,它的建设和完善,是提高会计工作水平的需要,是规范会计工作的前提,是提高会计人员素质的要求,是改善经营管理、加强宏观调控和维护市场经济秩序的需要。健全的会计基础工作是抵挡财务造假和经济违法乱纪的坚固防线,是不法分子造假舞弊的致命“克星”,它对于会计核算与会计管理,对于宏观经济与微观经济的健康运行,都具有十分重要的意义。

改革开放以来,我国政府十分重视会计基础工作的规划建设,制订了一系列规章制度,以规范会计基础工作,同时通过加强在职会计人员培训、启动职称考试、加强理论研究、进行宣传引导等措施,不断提高会计人员的认识水准和基本业务技能,促进了会计基础工作水平的提高,使会计工作在单位经营管理中发挥了越来越大的作用。但是会计基础工作的建设和完善过程中也存在一些不容忽视的问题,主要是:一些单位内部管理松散,会计基础工作不到位,财会人员数量不足,素质低下,有关规章制度形同虚设,得不到贯彻执行,以致账目管理混乱,财产不实,数据失真,手续不清,差误严重,会计资料散失;有些单位为了掩盖其财务状况和经营成果,牟取集体或个人利益,实施财务造假,伪造和变造会计凭证、伪造会计资料,任意改动会计账簿记录和发送虚假的财务会计报表;有的财会人员违反职业道德,不认真行使会计监督职责,参与违法乱纪活动,出谋划策,充当造假马前卒。会计基础工作的弱化所形成的管理混乱和失控,构筑了财务造假的温床,成为引发经济领域违法乱纪的诱因之一,无数违法乱纪事实和案例都已说明了这一点。可见,损坏了会计基础工作,不仅影响了会计工作秩序的正常维系和会计职能作用的有效发挥,而且在一定程度上干扰了社会经济秩序,对单位经营管理产生了严重破坏。

导致会计基础工作弱化的原因是多方面的,首先,由于人们对会计基础工作的认识不足或者存在认识偏差,认为基础工作是看不见摸不着的,加强和建设基础工作的效果较为间接,其投入多、产出少,经济效益差,因此未将基础工作放在应的位置之上予以高度重视,而是听其自然,任其发展。其次,由于财会人员素质参差不齐,部分会计人员素质不高,对会计基础工作方面的知识了解甚少,不能按照完善基础工作的要求履行其基本职责,部分领导对此也未持有高度警觉,导致会计基础工作的紊乱。再次,由于违法乱纪者有意破坏,造成会计基础工作的混乱,如前所述“假”“乱”是相伴而行的,不法分子为了达到受贿、索贿、贪污、盗窃的目的,有的单位为了实现偷逃税收、转移资产、私设“小金库”等舞弊,故意破坏单位的会计基础工作,不按照国家统一的会计制度规定记账、算账、报账,以混水摸鱼,掩人耳目。第四,由于管理工作不到位,这既包括有些地区和部门对会计工作的管理和监督缺乏明晰思路和有效的指导,对财务造假和经济领域违法乱纪活动的打击缺乏力度,同时也包括有些单位有意无意地放松会计基础工作,常常是建而不管,管而不力,使会计基础工作建设时紧时松,经常是出现了重大违法乱纪之后,重视并狠抓会计基础工作,而时间一久又出现会计基础工作的滑坡,如此循环往复,使会计基础工作停留于较低水平上。第五,由于会计基础工作建设标准不规范,一度出现了“无法可依”,即缺乏具体的、可操作的会计基础工作方面的规范准则作指导,导致各部门、各单位自我把握,容易出现偏差。同时,也出现了“有依不依”、“有法难依”,即有关会计基础工作方面的标准有些还不够系统、严密,也不甚具体,使基层单位难以适从,或者由于经济形势发展,过去制订颁布的有关会计基础工作的规范已过时或部分过时,不适应新形势,不能解决新形势下出现的新情况、新问题等等。正是因为存在上述原因,会计基础工作被弱化,使财务造假和违法乱纪活动抬头,且有愈演愈烈之势,所以在承负打假治乱繁重使命的今天,应该重新提出规范会计基础工作的任务,并将其作为打假治乱工作的重要组成部分,全面规划好、建设好。

(二)会计基础工作的内容及其规范要求

加强会计基础工作首先要规范会计基础工作,做到有章可循、有据可依,防止各自为政、自行其事,使会计基础工作走样变型。为此,财政部遵照《会计法》规定的基本原则和各项要求,制订颁发了《会计基础工作规范》(简称《规范》),并从颁布之日起施行。《会计基础工作规范》是对《会计法》中有关会计基础工作内容的

具体化,是《会计法》重要配套规章之一,同时它又吸收了《会计人员工作规则》中科学、合理的成分,并对部分内容根据新形势的要求作了相应的充实和完善。

《会计基础工作规范》从会计工作实际情况和发展需要出发,具有很强的适应性和可操作性,它适应了不同所有制性质、不同地区、不同部门和行业的企事业单位的会计工作要求,对会计的最基本环节的工作作出规定,同时较好地兼顾了我国各地域会计工作发展不平衡的实际状况,具有普遍指导意义。另一方面,根据经济管理和会计工作发展的新情况和新问题,从会计基础的角度作出了规范,如会计电算化操作与管理、计算机软件设计与使用等,对会计事业的发展起到了积极的推动和引导作用。再之,《会计基础工作规范》突出重点、繁简适中,既针对会计基础工作中比较薄弱、容易出现财务造假和违法乱纪现象的环节,如填制会计凭证、登记会计账簿、编制会计报表等,作出了较为详细而具体的规定,对促进这些环节的建设具有重要指导作用;同时对会计基础工作中的其他问题,如会计人员的职业道德、单位内部会计管理制度建设等——尽管这是当前会计工作中迫切需要强化的问题,但由于对这些问题的管理正在起步之中,需要经过一段时期的实践逐步探索,以积累经验,渐行推开——因此《会计基础工作规范》中只作了原则规定,待以后条件成熟时再对此作出修订。总之,《会计基础工作规范》是今后我们加强会计基础工作建设的指南,是会计基础工作的操作纲领。

根据我国会计基础工作的实际情况和《会计基础工作规范》的具体要求,会计基础工作的主要内容及其规范要求有:

应该建账的单位都应依法设账、建账。建账是我国法律、法规的基本要求,在我国《会计法》、《中外合作经营企业法》《外资企业法》、《公司法》、《税收征收管理法》、《税收征收管理法实施细则》等法律法规中均有了明确而具体的规定。建账是加强经营管理的客观需要,是会计基础工作之基础,只有建账,才能借助于会计账册,进行会计资料的收集、整理、加工、储存和提供,也只有通过会计账簿,才能连续、系统、全面、综合地反映单位的财务状况和经营成果,才能依据会计信息所反映的问题,实施有针对性的和有效的决策和管理。应当看到,依法建账是当前会计工作的一个薄弱环节,有些单位为掩盖其违法乱纪行为,故意不建账或将账搞乱,造成账目不全,资料散失,或者不按照建账的基本要求,设置多套账和账外账,严重破坏了会计工作秩序,损害了会计基础工作的功能,导致会计核算的无序和虚设,构筑了经济领域违法乱纪的温床。因此,要细化建账、设账工作,建账既包括设账,解决有无问题,也包括规范设账行为,解决合法、合规问题。

对款项和有价证券的收付,财物的收发、增减和使用,债权债务的发生和结算,资本、基金增减,收入、支出、费用、成本的计算,财务成果的计算和处理以及其他会计事项,按照法律法规或者会计制度的规定,认真、严格办理有关手续,进行会计核算。会计核算依据和处理方法要符合国家有关法律法规和统一会计制度的要求,与真实性、合法性和一致性原则无悖。

原始凭证的格式、内容(凭证要素)、填制方法、审核程序等符合会计制度的要求。记账凭证的内容、填制方式、所附原始凭证、更正错误的方法等符合会计制度的要求,且须经有关人员签字或盖章,做到书写规范,字迹清楚,分类正确,连续编号,审核无误,传递及时,装订整齐,便于查找。(凭证管理见本书第七、八两章的有关论述)

总分类账、明细分类账、序时账的设置、启用、登记、结账、过账、错误更正方法等符合会计制度的规定,做到记账及时,文字规范,账面整洁,无错、漏、重、失;根据会计核算和管理需要,设置必要的备查账簿和其他辅助性账簿,以形成有机的、分工合理的账簿体系。

原始凭证与记账凭证、会计账簿与会计凭证、总分类账与明细分类账、日记账与总分类账、会计账簿与会计报表、会计账簿与财产物资之间经常核对并保持相符,如发现账实不符应及时计算短缺或溢出的数额并查明原因,作出正确的账务处理。现金和银行存款日记账按日逐笔顺序登记,结出余额。银行存款日记账与银行存款对账单及时核对,经调整无误。按照会计制度规定的时间、程序和方法结账,保持各账户之间的正常勾稽关系。

按照会计制度的规定编制财务报告,编制的时间、格式、内容、程序、方法、质量符合要求,对外报送的财务报告做到数字真实、计算准确、内容完整、说明清楚、报送及时,并经单位领导人、总会计师、会计机构负责人、会计主管人员审阅签章。

会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料按照国家规定定期整理归档,装订成册,妥善保管,调阅、转移和销毁符合有关规定手续,保证会计档案的安全完整。

会计机构、会计人员对不真实、不合法的原始凭证和违反国家统一财政、财务、会计制度规定的财务收支能按照《会计法》的规定处理。单位领导人对会计人员提出的认为是违法收支的书面意见,能在法定期限内作出处理决定。没有他人指使、授意、强令会计机构、会计人员篡改会计数据的问题。

按照《会计法》的规定设置会计机构、配备业务素质相适应的会计人员,或者委托代理记账机构进行代理记账。设置会计人员工作岗位,明确各个工作岗位的职责。会计机构负责人或者会计主管人员的任免符合法定手续。法律法规规定应当设置总会计师的单位设置总会计师。会计人员持证上岗,会计工作交接符合制度规定的要求。

执行内部牵制

制度及稽核制度,建立并执行原始记录、定额管理、计量验收、财产清查制度,建立并执行财务收支审批制度。

会计基础工作建设,要采取有力措施贯彻落实《会计基础工作规范》,并以此统一各单位领导和财会人员的思想认识,指导会计核算和管理行为。目前需要解决的问题是:

第一,广泛宣传、学习《会计基础工作规范》,使各单位领导和广大财会人员了解和掌握《规范》的各项规定,让社会公众了解会计工作的质量及基本要求,使《规范》深入人心,确实成为广大财会人员的行动指南和自觉行动,成为社会对会计工作力行监督的标准和依据。

第二,扎扎实实地开展会计基础工作规范化建设,要以学习和贯彻《会计基础工作规范》为动力,认真抓落实,引导各基层单位认真分析自身会计基础工作的现状,对照《规范》进行检查、分析,发现存在的不足与距离,切实按照《规范》的要求进行调整、改进和完善,以提高基础管理工作的水平。要进行经常性的检查、考核和评价,对贯彻《规范》中可能出现的“回潮”现象要给予充分的关注,对发现的问题要及时总结、纠正,逐步将单位会计基础工作中一些不规范的做法统一到《规范》规定的要求上来,以打实基础,提高防范和自觉纠正错误与舞弊的能力。

第三,贯彻执行《规范》时要注意突出重点。因为许多单位有会计基础工作并非不存在或一无是处,经过多年的建设和完善,大多企事业单位的会计基础工作已初具规模,各单位也积累了一系列好的经验和做法。深入学习和贯彻《规范》的宗旨是,为了推进原有会计基础工作的提高和完善,因此要有针对性,特别是要突出过去出现过财务造假和经济违法乱纪的部位,有步骤、有计划地实施重点建设。尽管会计基础工作的建设有一个过程,需要经过一段时期磨合之后才能完全达标、取得显着效果,但是我们要通过贯彻落实《规范》,经过领导和广大财会人员的努力,在短期内取得一定的阶段性成果:一些财务核算和管理和漏洞已被堵住,一些经常引发财务造假的薄弱环节已有所改善,会计核算中的主观性、随意性减少,会计工作的行政干预减少,会计工作操作的规范性增强,发生错误和舞弊的机率下降,不法分子欲行不轨难度明显加大,且易于暴露于会计监督系统之下,如此等等。

第四,进一步完善与《规范》相关的各项规定。《会计基础工作规范》是指导会计工作全局的行动文件,但我国地域广大,各地区经济发展差异较大,因此各地区和各部门应当根据实际情况,制订贯彻实施《规范》的具体办法或补充规定,按照规定报批或备案后付诸实施,使《规范》更符合本地区和本部门的实际,有利于《规范》的实施落到实处。另一方面,要定期总结《规范》贯彻落实中出现的新情况、新问题,对《规范》中可能出现的不完善的地方,或者因改革开放形势的发展使其部分内容不适时宜的,要及时进行修改和补充,使之在动态中不断完善起来,真正成为指导会计基础工作建设的基本依据。

二、建立完善的内部控制体系

(一)关于内部控制系统

内部控制(有时作为内部控制制度或内部控制系统的简称)是指各级管理部门在本部门、本单位内部因分工而产生的相互制约、相互联系的基础上采取的一系列具有控制功能的方法、措施和程序,并予以规范化、标准化和制度化,由此所形成的一整套严密的控制体系和机制。

建立健全内部控制系统是社会化大生产和对其进行系统管理的客观需要,它所具有的功能和作用已为无数实践所证明,内部控制已成为当今国内外组织内部管理系统的重要组成部分,成为组织内部为实现其业务和管理目标,实施自动防错、查错和纠错,实现自我约束、自我控制的不可缺乏的重要手段。内部控系统具有以下功能:

1.促进组织一切业务活动按其既定的目标有计划、有步骤地推行,保证健康、有序地运作,及时发现可能出现的偏差并给予迅速纠正,防范经营风险和财务造假,避免潜在危机转变为现实的损失。

2.保证国家的法律、法规、政策的贯彻执行,自动检查执行中存在的问题,并予以示警,以不断修正和调节组织内部各部门,各单位和个人的行为,保证其在法律法规规定的轨道上运行。

3.保证国家、集体和投资者财产物资的安全完整,保证会计信息和其他信息的真实可靠,使业务处理合理、凭证有效、记录完整正确、稽核有力,能有效地堵塞漏洞、防止或减少损失浪费,防止和查处贪污盗窃等违法乱纪行为。

4.保证提高业务处理的工作效率,使各项工作分工及其程序规范化、标准化,使内部各部门各单位明确工作范围及职权、责任,并各司其职、各尽其能,减少不必要的请示、汇报环节,避免扯皮、推诿、拖拉现象的发生。

总之,内部控制系统是企事业单位自我设计、自我制订、自我实施,最终自我受益的管理制度,是有意识地制约内部管理和核算工作“假”“乱”的重要工具,是扼制经济领域违法乱纪的重要防线,是保证组织自身“经济安全”的屏障,也是经济监督和检查人员得以依赖的对象和手段。在国外内部控制系统被称作为组织管理系统的操作软件。当然,内部控制制度这一软件能顺利加载、运行、发挥作用,并成为检查控制依赖的基础,受到诸多主观和客观因素的制约和影响,主要有:控制目标设定的水平,组织的规模和业务特点,有关内部控制制订的合理性和可行性,有关内部控制制

度的生存性、适应性和持续性,内部控制的成本支出,实施内部控制的人员素质,组织领导者对内部控制的态度和其他辅助条件等。有时部分内部控制制度基本健全并能发挥相应的作用,但由于某些内部和外部因素发生变化,其作用便会发生变异。也就是说内部控制系统的作用由于这些因素不断发生变化,其作用可能被加强或弱化,人们能否利用组织内部控制系统和在多大程度上利用这一基础,完全有赖于特定环境下内部控制的运作状况及其有效程度。

建立和健全内部控制制度不是外部经济监督和检查人员的责任,而属于单位自身的管理责任和会计责任,也就是说,其内部控制的存在与否及其发挥作用的程度如何与外部检查人员(如审计人员、税务检查人员等)职责无关。但是单位内部控制的有无、好坏与打假治乱、查错防弊工作存在密切联系,特别是与审计、查账风险有直接关联。由此打假治乱工作不仅从自身职责,而且从其工作及其管理的角度,格外关注企事业单位的内部控制系统。

对内部控制系统的关注,主要源于两方面的原因:第一,内部控制系统的存在性及其效果性是企事业单位的“晴雨表”,凡内部控制系统已建立、健全,那么其生产经营业务和财务核算工作就比较规范和有序,管理控制工作就比较严格,发生错误和舞弊的机率就相对缩小,这无形中减少了会计检查的压力。反之,组织内部控制制度不存在或虽有制度但形同虚设,根本得不到实施,那么其业务的规范性必然下降,产生错弊的可能性自然会增加,对其进行监督检查的压力自然会增加许多。第二,从对企事业单位进行经济监督的角度讲,单位内部控制系统经常是监督检查的对象,即将其内部控制制度的有无及其执行好坏和效果,视同于单位内部的业务活动,需要进行必要的详尽的检查分析,并将内部控制制度与生产经营管理活动有机结合起来,将单位存在的会计核算的假乱问题及经济领域违法乱纪与内部控制制度的漏洞联系起来,找出存在问题的管理依据和环境基础,以剖析账目错弊存在的客观条件。第三,分析评价单位内部控制系统是监督检查工作的基础。检查工作根据分析评价结果,来决定检查人员对被查单位内部控制系统的依赖程度,进而决定进一步检查的工作重点、方向和范围,亦即检查人员将检查工作的部署建立于对被查单位内部控制系统进行测试和评价的基础之上,因此内部控制系统对检查工作具有基础性的导向功能。第四,加强和完善单位内部控制作为会计检查和经济监督工作的治本性目标。通过检查实施有效的经济监督,发现其会计核算中存在的错弊,并找出其内部管理和控制的薄弱环节,既揭露违法乱纪现象,查处有关责任者和当事人,同时促进被查单位改善经营、加强管理,建立和健全内部控制系统,防范类似的财务造假和违法乱纪现象再度发生,从而达到查处一个、教育一片、长期收益的目的。事实证明,建立和健全内部控制系统不仅是打假治乱工作所需要的客观环境,同时也是其基本工作目标之一。

(二)内部控制系统的主要内容

内部控制系统的内容很丰富,范围也很广,几乎包括了单位管理系统之全部。内部控制系统是经济监督人员对被查单位各项管理制度和措施的概括性称谓,在许多企事业单位中,业务管理人员、会计人员并不如此称呼,而是将各项制度具体称为管理制度、岗位责任制度、定额考核制度等。这些制度在组织内发生作用往往是互相关联的、互相交错的,各项制度互相依赖、互相依托,其控制点、复盖面、适应性均具有很强的互补性,有时难以将它们彼此分开。有的检查人员深入企事业单位发现,“并没有一项制度称作内部控制制度,但又没有一项制度不属于内部控制制度。”因此,规划、建设内部控制系统要与单位内部管理结合起来,不能将其隔裂开来,另起炉灶,生搬硬套某些概念或机械模仿其他企业单位的成功做法,这样不易取得良好的效果。正确的做法是抓住主要矛盾,择其重点和关键点,有计划、有针对性地建设内部控制,并以此带动单位其他管理制度的建立和完善。内部控制系统的关键点是什么呢?关键点的特征是它与防范财务造假和违法乱纪的基本目标有关,一般与单位的会计核算和财务资料的信息有密切联系,同时它又是核算或管理中的主要环节,对信息质量起着重要作用,且对其他环节的工作有联动效力。另外它对外部经济监督检查工作部署和深入有导向性效果,在财务资料体系中起龙头作用。再之,关键点有时也是核算的敏感部位,在单位内部比较容易出现失控,其发生错弊的可能性较其他环节明显居高。根据企事业单位业务的基本特点,可以这样简便、灵巧的认定:在基础性控制(指对企事业单位生产经营活动的主要业务环节的一般控制)与应用性控制(指对各业务操作过程具体控制)之间以应用性控制为主,在会计控制(指对单位的财务会计系统的运行及其结果的控制,包括会计组织机构的设计以及直接涉及到财务记录可靠性的所有方法和程序,具体内容包括授权和批准制度、职务分离制度、实物控制制度和内部审计制度等)与管理控制(指对除单位的财会系统以外的生产经营管理系统的控制,包括供产销业务各个方面,具体包括统计分析、质量管理、时间动作研究、职工培训、采购和营销定货等)之间以会计控制为主,在主导性控制(属第一层次的控制,是对有关业务活动的直接控制)与补偿性控制(属第二层次控制,是对主导控制的补充控制,特别是当主导控制出现失控或漏洞时,由补偿性控制进行弥补和缓释)之间以主导性控制为主,这些为主的方面对揭示管理的基本目标,防范单位内部可能存在的财务造假和违法乱纪具有更为明显的作用,一旦这些部位失控或出现问题,将会导致更直接、危害程度更大的财务风险和经营混乱。如果这些环节不失,就能保证单位经济信息的基本正确。具体分解、细化开来,以下通常作为内部控制系统的关键点,应引起内部管理人员和外部经济监督、检查人员的特别关注:

1.组织机构控制

bsp; 指通过组织内部机构设置的合理性和有效性所进行的控制,主要包括采用合理的组织方案,采用合理的组织结构,建立组织系统等内容。换句话说,就是将控制的功能置入单位的组织机构之中,不使某一部门拥有过分集中的权力,使权力适当分散,形成互相联系、互相制约的格局,防止或减少权力过于集中没有制衡而导致错弊发生的可能性。机构控制和适当分权原则有利于管理控制,但布点过多和过度分散会造成业务效率的下降,有碍经济效益的提高,因此机构控制应把握合理的限度。

2.职务分离控制

指对于组织内部的不相容职务(指某一项或某几项职务,由一人承担容易造成差错和舞弊,且发生了错弊容易掩饰而不易发现和查处)必须进行分工负责,不能由一人同时兼任,因而达到互相控制的作用。职务分离控制可在早期的内部牵制制度中找到踪影,它的初衷是不让某一个(些)人经办业务全程,而通过多人的介入,相互制约,以减少错弊发生的可能性。常见的职位分离有管钱、管物和管账分离,出纳与对账分离,记账与复核分离,采购与付款、验收分离,保管与盘点分离,授权与执行分离,收款与发货分离等。

3.授权批准控制

指组织内部各级工作人员必须经过授权和批准才能对有关的经济业务进行处理,未经授权和批准的人员不能接触和处理有关业务,以使管理者对有关业务实施有效控制。授权控制分为一般授权(指对常规业务进行的长期授权,授权后即可办理有关业务,而无须再行报告,除非所授权利收回)和特殊授权(指对一些重大业务所采取的特批授权,此类授权仅一次有效,下不为例)。对各类业务采取何种授权方式,应视单位的管理层次、管理幅度以及单位的管理特点和风格而定,授权应与被授权人的责任有关,与其业务活动的范围有关。如对采购人员授予多大的采购权,对财会人员和财务部门负责人授予多大的审批报销权,对生产调度人员授予多大的生产指挥权,这都可能与有关业务质量相关,也与其应负的责任相联系。

4.人员素质控制

指采用一定的方法和手段对员工的思想品德、业务能力和工作技能的控制,保证组织各级人员具有与其所负责的工作相适应的素质,从而保证业务活动处理的质量。素质控制是一项带有根本性的控制,是单位治本性的控制。实施人员素质控制必须对人员素质有一明晰的标准,并依此来进行控制,否则众人各执一说,对人员要求各异,控制就可能落空。

5.信息质量控制

指采取一定的方法和措施及时地收集经济业务活动的信息,同时保证会计信息和其他经济信息的真实、及时、可靠、明晰和准确,保证组织内部和组织外部使用人的需要。信息控制包括对信息生产、传递、集中、记录、加工、储存、报告、发送等环节的综合管理和控制,确保信息完整无缺地达到目的地,而不被截留、再加工和变形。除此之外还包括对经济信息应有的保密性、便于使用性和易于理解等,而后者较易为人所忽视,经常出现失控的真空。

6.财产安全控制

指为了保证财产物资的安全和完整所采取的各种方法和措施,如盘点制、日清月结制、财产清点制、账卡实定期核对等。财产安全控制虽然强调了财产物资的管理和控制,但也涉及了财产物资与账簿资料记录的平衡,并以账簿资料为依据作平行核对。

7.业务程序控制,也叫标准化控制

指对经常重复发生的业务建立规范化、标准化的业务程序进行控制,任何业务的办理不得超越规定程序,由此通过程序的科学化保证业务内容的合法性和合理性。业务程序控制的内容有凭证传递程序的标准化、记账程序的标准化、供产销业务程序的标准化、重要生产经营管理业务的标准化、工艺标准化等。标准化控制使人们只要按照标准业务操作,便可以“自动”生成预期结果,这样可以减少非标准化下人为因素对正常业务的影响,且明确业务程序和管理责任,同时也为业务分析和账簿检查也提供了明晰的检查路径。

8.目标控制,也称结果控制

指对照有关标准,对业务的执行结果进行控制,而不对其执行过程进行管理,也就是通过对结果间接控制,影响其过程。该类控制主要适用于对过程控制存在困难而不易实施的情形,如对相对独立的工作机构的管理,对外出采购的工作人员的控制,对工作地点处于流动状态工作人员等,管理当局无法采取直接控制的办法,管理相对较为薄弱,而只能采取间接控制,对其工作进行“遥控”或“监控”,对其工作的最终结果进行总结性评价考核。

9.执行控制,也称直接控制

是结果控制的对称,指对某些业务设计若干互相联系、相互制约的环节,对其执行过程进行直接监控。直接控制是对业务经办过程的跟踪控制,业务经办人不仅要对其结果负责,还要对其过程和手段负责。执行控制是一种更为细密的控制方式,主要用于重要业务之中。管理人员通过对某些重要业务过程的剖析,能够发现其业务结果的优劣好坏,因为结果来自于过程,离开了过程结果便成为不可思议。在业务检查过程中,检查人员要利用单位已有的执行控制程序,对其业务处理过程,特别是重要的业务程序进行抽查,发现业务程序中存在错误所导致的核算结果的差误。

10.凭证控制,也称手续控制

指完成所有业务,经办人都必须办理有关手续,留下可供查考的凭证,以明确有关责任。俗话说口说无凭,如果没有可供查证的书面证据,经济业务的可追溯性便受到损害,业务检查工作便无从入手,所以凭证控制是单位的基础控制,是会计检查人员确认其账务资料可靠程度的重要判别依据。凭证控制包括凭证的填制、传递、审核、归档和保管诸环节,也是会计核算系统运作的最初环节。

11.纪律控制

指对单位内部某些业务经办人员制订出某些专门纪律,以警示其什么能为、什么不能为,增强其自律意识。有关纪律不仅应存在,而且应具有相应的刚性,并确实得以认真实施,经常检查落实情况,实施奖惩兑现。纪律控制是人员素质控制的补偿性控制,其运用有一定局限性,如党纪对于党员有效,对于非党群众无效;有关政纪对于正式职工有效而对临时职工无效;且纪律具有很强的岗位性和时效性,有时不同的情形能够做出不同的解释。

12.内部审计控制

指组织内部建立内部审计机构对其经济活动进行有效的审计监督,以保证其财会资料和反映的经济活动的真实、合法和合理。调查和了解单位内部审计控制,有助于确定是否可以利用内部审计形成的资料,是否可以利用内部审计专家的工作,并了解外部查账人员藉以利用的工作环境。

(三)内部控制制度的建设

内部控制制度的建设是单位的经济行为,要出于自身生产经营管理的需要,出于对内部控制制度及其作用的认识或对所发生的财务造假和违法乱纪现象的反省,即建立内部控制制度的动力来源于其内部,而不应当变成上级领导机关的行政行为,其原动力也不应来自行政命令、红头文件,或者屈于外部的压力,那样建设起来的内部控制制度只能是昙花一现,难以持久——这是在内部控制制度建设实践中经常出现的、需要防范的倾向,在建设内部控制系统时要充分认识这一点。

建设内部控制系统应根据系统论、控制论和信息论的思想和要求进行规划、设计,其基本原则是:

信息化原则,这是内部控制系统设计的目标性原则。它要求内部控制的设计有利于资料信息源的真实,保证其传输顺畅、反馈灵便,保证信息的产生、输入、加工、贮存、处理、输出、使用等环节操作的规范、有序和高效,并从制度上落实各项控制点和控制措施。

系统化原则,这是内部控制系统设计的方法性原则。内部控制不是作为一项制度单独在发挥作用,它的功能在于其作为一个整体系统发生效用,即系统内各项制度之间互相联系、互相制约,具有很强的互补性、配套性、协调性和平衡性,并组合出一系列单个制度所不具有的功能和作用。因此,设计内部控制往往不是设计其单个的具体制度,而首先是其系统功能的设计和建设。

标准化原则,这是内部控制系统设计的应用性原则。它要求内部控制系统的运行具有极好的规范性、合理性、适应性、有效性,它不仅要与国家法律法规、方针政策、规章制度保持一致,同时也宜于在单位内部实施,与内部管理的基本目标相一致,新建设的内部控制与单位内部已有的各项管理制度能够保持较好的衔接、过渡,并且按照内部控制系统设计实施管理能够取得预期效果。

动态优化原则,这是内部控制系统设计的发展原则。内部控制系统的设计不可能一蹴而就,一劳永逸,内部控制系统是在实践中不断完善和发展起来的,其效果也是不断完善后才逐步显现、提升的;内部控制系统建设的大量工作不在其建设之初,而是在其初步建设后,即在于总结、完善和提高,这是一项长期的、艰巨的任务。

内部控制系统建立后,应强调对其运行的状态和效果进行定期测试和评价。内部控制系统的测评目标是指对内部控制系统所要达到的结果,或者说是对内部控制系统的现状与预期要求的离异程度进行检测,以确定单位内部控制系统的完善程度,明确下一步建设目标和方向。对单位内部控制测评的基本目标应包括以下几个方面内容:第一,内部控制系统的存在性,要求经过单位自身的努力,有关业务的内部控制系统业已生成,解决了有无的问题,这是对其进行测评的前提。第二,内部控制系统的健全性,即要求现有的内部控制系统是基本完备的,具有一定完整性、科学性、可行性和严密性,从理论上是成立的,实际上是可行的。第三,内部控制系统的有效性,即内部控制系统经过试运行或正式运行,要求其基本上符合设计的要求并逐步显现作用,接近或达到控制效果,有效的标志是有关会计核算业务逐步规范,有关管理活动渐近有序,有关业务的错弊明显减少。第四,内部控制系统的可信性,即要求内部控制系统完成了磨合并持续发生作用,能及时根据生产经营业务的发展而调整、完善,且不断趋向合理,人们对内部控制系统的信赖程度提高,其自身的地位业已巩固,真正成为组织管理系统中必不可少的组成部分。

对单位内部控制系统的测试应围绕一定时期特定的工作目标,例如进行会计查账时,测评工作应围绕查账的基本目标,其广度应反映查账工作的规模,其深度应反映查账工作的难易程度,其测评点应落入查账工作的检查区域;对内部控制系统的测评要求应与查账工作要求保持一致,即要求内部控制系统真实(即保证财政、财务收支业务客观真实地记录和反映,信息的加工过程连续、可靠)、完整(保证有关财政财务收支信息完全、无遗漏和或缺,系统、全面地反映了经济活动的原本面目)、准确(对经济活动的记录正确、计算

可靠,无错误和偏差)、公允(符合公认的核算规则,保持前后一致,会计核算资料具有广泛的社会认同性)和安全(保证经济信息和财产物资的安全可靠,保证资产的存在和良好运用),体现出为查账提供工作前提和基础性信息等等。

对内部控制系统的测评,要充分考虑内部控制系统相关要素的作用。内部控制系统要素不仅影响内部控制系统发生作用,而且也影响其测评点的选择。有关内部控制影响因素已在上述论及,主要有环境因素、主体因素、领导因素、技术因素、经济因素等,在选择测评点时要考虑环境要素——预计测评工作的可行性及其可能取得的结果;考虑主体要素——分析被查单位内部控制的制订和执行者,以及对测评的支持、配合程度;考虑领导因素——判断领导对内部控制制度的态度及其贯彻落实情况,分析测评可能遇到的阻力;考虑技术要素——准备测评所需要的技术手段和其他要件;考虑经济因素——计算测评内部控制所需的成本费用等。这些考虑均是确定测评点所必不可少的。经过测评,发现内部控制系统的强点和弱点,分析出其中原因,提出进一步完善内部控制系统的措施和对策。

另外,在建设内部控制系统时,要特别注意内部控制系统及对其测评的局限性。测评工作的局限性并非测评人员工作失误所致,因为测评人员面对一定的工作环境,在相对静止的条件下进行测评并得出相关的结论,这一结论的精确程度是相对的,一旦环境发生变化就有可能出现新的情况和问题,内部控制系统也会出现新的内容和形式,原测评结果可能会发生偏颇。同理,内部控制的局限性也不一定是由于单位自身的原因所致,而常常是内部控制系统本身的特性引起的,这是难以避免的。人们不能完全消除上述两类局限性,但也不能坐视,而应对此保持警觉,留意这些缺陷给内部控制建设、完善工作带来的影响,特别是在作出依赖其内部控制系统的结论的时候。测评人员应采取的相应对策是:适度扩大测评范围,增加测评点,在被查关键业务中较密集地布置测评点,而在次要业务中则适当分散,在一般业务中保持最低限度测评,即有所涉及、点到为止。另外,还可以采取交互测评的办法,将诸多测评点划分为不同的类别或层次,在进行了第一层次的测评之后,根据测试结论决定是否以及如何对第二层次的测评。一般来说,第一轮次测评的结论较为满意,证明被查单位被测的内部控制点是可依赖或基本可依赖的,由此可以相应减少第二轮次的测试,反之则要增加第二轮次的工作。巧布测评点和多轮次测评,拓宽了测评的点和面,这样即使出现了部分内部控制系统的“死角”和局限,仍能保证测评结论的基本正确和可信。

三、健全和完善会计管理制度

(一)内部控制管理制度概述

内部会计管理制度指各单位根据国家会计法律、法规、规章和制度规定,结合本单位经营管理和业务管理的特点和要求而制定的旨在规范单位内部会计管理活动的制度、措施和办法。

建立和健全内部会计管理制度是贯彻执行国家会计法律、法规、规章和制度,保证单位会计工作有序进行的重要措施,是加强会计基础工作的重要手段,它对于贯彻国家法律法规,加强会计基础工作,规范会计核算和管理行为,堵塞管理漏洞,防范财务风险和错弊风险,具有十分重要的意义。

首先,加强内部会计管理制度建设是贯彻会计法规制度的重要基础。为了规范和加强会计工作,国家陆续发布了一系列会计法律、法规、规章和制度,这是进行会计核算、实行会计监督和从事会计管理的基本依据。但是国家颁发的法律、法规和规章制度是从全国会计工作的总体要求出发的,尽管在制订中也考虑到不同地区、部门和行业的差异,作出某些具有适应性和灵活性的规定,但相对于具体会计单位来说,国家的法律法规和规章制度仍需要结合本单位生产经营和业务管理的特点进行具体化,并作出必要的补充、细化,以使会计管理工作渗透到经营管理和业务活动的各个方面、各个层次和各个环节之中。因此,内部会计管理制度是国家法律、法规和规章制度的必要延伸和补充,是贯彻国家法律法规和规章制度的基础和保障。例如《会计法》规定“从事会计工作的人员,必须取得会计从业资格证书”,但是会计人员在什么时间、具备什么条件、通过什么途径、办理什么手续取得从业资格证书,对于取得证书的会计人员如何使用,享受什么待遇等,这都需要通过内部会计管理制度作出具体规定,这是贯彻落实《会计法》的必经途径和必要环节。

其次,加强内部会计管理制度建设是规范会计工作秩序的客观要求。当前我国部分单位会计秩序混乱,财务核算无序,财务收支失控,不仅给本单位经营管理带来消极影响,而且扰乱了社会经济秩序,给国家和社会利益带来损害。造成这一结果的原因之一就是内部会计管理制度的空白或存在缺陷,以及部分领导对此认识看法的偏差,使会计工作缺乏必要的基础,痛定思痛,我们应着力加强内部会计管理制度的建设,通过内部管理制度的完善,促使内部会计管理工作的程序、方法、要求等制度化、规范化和科学化,保证会计管理工作有章可循、有据可依、规范有序,保证会计工作在单位经济管理中发挥应有的作用,同时最大限度地减少会计工作发生差误的可能性。

再次,加强内部会计管理制度建设是完善会计管理制度体系的重要举措。1992年我国企业财务会计制度实行重大改革,会计管理制度体系发生较大变化,新的会计管理制度体系大体上可分为四个层次,第一层次是会计法律,即《会计法》;第二层次是会计行政法规,如《总会计师条例》、《企业会计准则》等;第三层次是会计规章,如行业会计核算制度等;第四层次是内部会计制度,即内部会计

管理制度,它是新的会计管理制度体系的重要组成部分,它的建设和完善,能够有效地促进会计管理制度体系的完整性、协调性,保证会计管理制度的有效性。

最后,加强内部会计管理制度建设是改善单位经营管理、提高经济效益的重要策略。财务会计管理是单位内部管理的中心工作,也是一项综合性、职能性、技术性很强的工作。单位会计核算从价值角度全面、系统、连续地反映和监督企业生产经营管理活动,它是与企业生产经营管理的实物运动互相联系的,是为单位生产经营管理服务的。加强内部会计管理制度可以强化单位会计基础工作,促进会计工作更好地发挥其职能作用,更加规范化和科学化,保证会计广泛参与单位内部经营管理,使会计工作渗透到单位内部管理的各个环节、各个方面,为单位改善经营管理,提高经济效益提供必要的依据和科学手段。

建设内部会计管理制度要求运用系统的思维和科学的方法,体现合法性原则,即内部会计管理制度要严格执行国家会计法律、法规、规章和统一会计制度的规定。尽管会计法规赋予各单位一定的理财自主权和会计核算方法的选择权,但这些自主权不能超越会计法规允许的范围和界限。适应性原则,即内部会计管理制度应当充分体现本单位的生产经营、业务管理的特点和要求,不能盲目追求先进而脱离本单位实际,不能生搬硬套其他单位的管理方法和模式,必须从本单位的实际出发,符合本单位会计核算和管理的现状和水平,并能够取得预计效果。规范性原则,即内部会计管理制度应当全面规范本单位各项会计工作,对会计核算和管理有明显的指导作用,保证会计工作的有序、高效,具体说就是要求内部会计管理制度符合并体现会计科学的基本原理和方法,符合会计工作规律,不能违背自然规律和经济规律。内部会计管理制度要做到全面、科学、严密,能够规范和管理会计工作各个方面的工作,防止顾此失彼,前后矛盾。同时,内部会计管理制度要科学合理,便于理解、掌握、执行、检查、考核,也能够根据情况的变化进行及时调整和完善。

(二)内部会计管理制度的内容

各单位内部会计管理应建设哪些制度,各项制度应包括哪些内容,并无统一规定和要求。不同地区、不同部门和行业的会计单位可根据自身会计核算和业务管理的需要,根据自身内部控制系统的状况以及查错防弊的设计,作出不同的选择。根据《会计基础工作规范》的规定以及我国会计核算和管理的实践经验,内部会计管理制度主要包括以下内容:

1.内部会计管理体系,主要是指一个单位的会计工作组织体系。其主要内容包括:(1)明确单位领导人对会计工作的领导职责;(2)明确总会计师对会计工作的领导职责;(3)决定会计机构的设置,明确会计机构以及会计机构负责人(或主要会计人员)的职责;(4)明确会计机构与其他职能机构的分工与关系;(5)确定单位内部的会计核算组织形式。

2.会计人员岗位责任制度,是指单位内部会计人员管理的一项重要制度。主要内容包括:会计人员工作岗位的设置,各个会计工作岗位的职责和工作标准;各会计工作岗位的人员和具体分工;对会计工作岗位的考核办法等。

3.账务处理程序制度,指对会计凭证、会计账簿、报表等会计核算流程和基本方法的规定,主要内容包括:(1)根据国家统一会计制度的规定,确定单位会计科目和明细科目的设置和使用范围;(2)根据规定和单位会计核算的要求,确定本单位的会计凭证格式、填制要求、审核内容、传递程序和保管要求等;(3)根据规定和单位核算的要求,确定本单位总账、明细账、现金日记账、银行存款日记账、各种辅助账等设置、格式、登记、对账、结算和改错要求;(4)根据国家统一会计制度的要求,确定对外财务报表的种类和编制要求,同时根据单位内部管理需要确定单位内部会计指标和考核指标。

4.内部牵制制度,是内部控制制度的重要内容之一。其主要内容是:内部牵制制度的原则、职务分离、钱账分离、物账分离等;对出纳等岗位的职责和限制性规定;有关部门或领导对限制性岗位的定期检查办法。

5.稽核制度,指在会计机构内部指定专人对有关会计凭证、会计账簿进行审核、复查的一种制度,该制度的建立应当结合会计人员岗位责任制度一并进行考虑。主要内容包括:稽核工作的组织形式和具体分工;稽核工作职责、权限;稽核工作的程序和基本方法;稽核结果的处理和使用等。

6.原始记录管理制度,指原始凭证的开具、接收、传递、使用、保管等进行规范管理的制度,旨在保证会计核算基础环节的有序、正常和高效。主要内容包括:原始凭证的格式、内容和填写方法;其填制、签署、传递、汇集和反馈要求;原始凭证的审核要求;有关人员对原始凭证记录管理的责任等。

7.定额管理制度,指确定定额制订依据、制订程序、考核方法、奖惩措施等。主要内容包括:定额管理范围,如工时定额、物资消耗定额、成本费用定额、人员定额、用工定额等;制定和修订定额的依据、方法、程序;明确定额的执行、考核、奖惩的具体办法等。

8.计量验收制度,指财务会计管理工作基础,主要内容包括:计量检测手段和方法;计量验收管理的要求;计量验收人员的责任和奖惩办法等。

9.财产清查制度,指定期对财产物资进行清点、盘查,以保证账实相符,这是保证会计核算正常进行和会计核算质量的重要措施。主要内容包括:财产清查的范围;财产清查的组织领

导;财产清查的限期和程序、方法和要求;财产清查中发现问题的处理程序、报批手续;对财产管理人员的奖惩制度等。

10.财务收支审批制度,指确认财务收支审批范围、审批人员、审批权限、审批程序及其责任的制度。主要内容包括:(1)确定财务收支审批人员和审批权限;(2)确定财务收支审批程序;(3)明确对财务收支中违反规定的责任人和领导人的处理要求。

11.成本核算制度,主要是适用于企业单位的成本计算、归集、分配的规则。主要内容包括:成本核算方法和程序的确定,有关成本基础制度的确定;成本考核和成本分析等。

12.财务会计分析制度,指定期检查财务会计指标的完成情况,分析存在的问题和原因,提出相应改进措施,促使领导加强管理,提高效益的制度。主要内容包括:财务会计分析的时间、召集形式、参加的部门和人员;财务会计分析的内容和分析方法;财务会计分析报告的编写要求等。

四、强化会计监督

(一)对加强会计监督紧迫性的认识

会计监督是指对会计核算和管理工作进行连续、系统、全面的监控和经常性检查,以及时发现并纠正会计工作中可能存在的偏差和错误.依法查处可能存在的舞弊造假,保证会计核算和会计管理健康、有序、高效的运作。

会计监督是会计的基本职能之一,是我国社会主义经济监督体系的重要组成部分。会计监督分为单位内部监督和单位外部监督两部分,单位外部监督又分为国家监督和社会监督,国家监督又有国家审计监督、国家财政监督和国家税务监督;社会监督包括民间审计组织、资产评估组织等监督。会计监督有两层含义,第一是对会计核算所反映的单位内部的经济活动进行监督和控制,以保证其合法性、合规性和有效性;第二是对会计核算和管理工作本身进行监督和控制,以保证会计核算过程和结果的真实性、合法性和准确性;这两个层次有时是不可分的,单位财务收支的合法、合规性与有关财务资料反映的真实、准确性具有共同的走向,有时呈因果连动关系。

会计监督是以国家政策、法律法规和规章制度为依据,对会计主体遵守财经纪律,保护社会主义财产的安全和完整,促进改善经营管理所实施的经济监督。这种监督是利用货币计价对单位的经济活动的全过程进行全面、综合的监督,按照其与被监督的会计活动和经济业务的时间先后,可分为事前监督、事中监督和事后监督;按照其监督的对象可分为有形资产的监督、无形资产的监督,按照其实施的计划性可分为定期监督和经常性监督;按照其实施监督所使用的标准可分价值监督、实物监督和非实物(如证券)监督,等等。

有效地发挥会计监督的职能,不仅是维护国家财经法纪和财经纪律的需要,同时也是维护社会经济秩序,保证单位和国家经济安全的需要;它对防范财务造假和经济领域违法乱纪活动,保证资财的安全和完整,健全会计基础工作,规范会计工作秩序,提高会计核算和管理工作水平等均具有十分积极的重要作用。特别是在当前建设社会主义市场经济体系的条件下,强化会计监督不仅具有必要性和可能性,而具有紧迫性和艰巨性。

社会主义市场经济是法制化的经济,法制化不仅要求制订出有关的法律、法规、规章和制度,做到有法可依;而且要组织社会成员共同遵循和执行,做到有法必依,执法必严。在执法过程中,实施严格的法律监督、行政监督和经济监督是必不可少的重要环节,这也是法制建设中的一个难点和热点问题。只有严密的监督才能保证执法的严肃性、权威性和严密性,才能不断全面总结执法结果,及时发现有悖于法律法规的现象,发现执法中存在的不足与偏差,做到违法必纠,维护法律法规的尊严,惩罚违法乱纪。会计监督从单位本身来说是一种管理性监督,从社会角度看又是一种执法性监督,它对单位和社会的利益都具有很好的维护作用,是法律法规的有力维护措施和落实手段。但是,这一措施和手段并不会自然生效,即使生效也会出现反复,在会计实践中人们对如何发挥会计监督职能也存在不同的认识。如有的单位认为会计反映属第一职能,而相对忽视监督职能,即使涉及监督也只认为是上级对下级的监控和管理,或者认为会计监督的目标是维护本单位合法权利。随着市场经济的深度发展,各单位成为独立的利益主体,有的同志认为应当推崇“单位利益至上论”,追求自身利益的最大化,甚至公然主张钻法律法规的空子,打法律的擦边球。在此思想的引导下,会计工作监督的作用被淡化,甚至认为可以放弃,而过度强调会计工作的服务职能,要求会计工作对本单位领导和经济利益单向负责,要求其服从服务于单位的经营目标和经济效益,帮助领导追求利益最大化;而对会计基础工作的弱化、内部管理的混乱,对违法乱纪现象充耳不闻,甚至暗中推波助澜。因此强化会计监督是对当前经济领域出现的假乱现象的有力挑战,是对单位会计基础工作的整顿和完善,也是对上述不正确的思想认识的及时校正。

随着我国财务管理体系和会计制度的改革,企业事业单位对本单位会计核算和管理具有了更大自主权,如何正确运用和行使这些权力,也是会计工作中需要解决的问题,实施有效的会计监督,是保障各单位领导正当行使其理财和核算自主权的重要手段。随着改革开放的深入,市场机制的完善,企业逐步走上自主经营、独立核算的道路,企业拥有了更广泛、更全面的自主权。权力没有监督和制约就会产生腐败,权力越大,就越需要制约,理财权力越大,就越需要会计监督。因此,发展社会主义市场经济的条件下,会计监督非但不能削弱

,而且必须随着经济的发展而不断改进和加强。

(二)内部会计监督

内部会计监督区别于外部监督的关键点,在于内部会计监督的主体是单位内部的会计机构和会计人员,会计监督的对象是本单位的经济活动、会计工作、会计核算过程及结果;监督的方式是自我检查、互相检查、分层检查;监督的方法是常用的会计检查法(通常以查账法为主);监督的目标是加强会计管理、强化基础工作、发现可能存在的差错、最大限度地保证会计信息良好品质。会计监督的主体是会计机构和会计人员,在会计监督工作中“唱主角”,但不能认为实施会计监督是会计人员的事情,与其他人无涉,会计监督影响和制约因素是多方面的,如单位的领导态度及其支持程度,单位其他部门和有关人员的配合程度,其他部门的协助和保障的水准等,都可能促进或制约会计监督工作的开展,使之取得或难以取得应有的效果。

内部会计监督的依据是:与被监督对象有关的财经法律、法规和规章,如财政、税收、金融、外汇、价格等方面的法律、法规和规章;会计法律、法规和国家统一的会计制度,如《中华人民共和国会计法》、《总会计师条例》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、行业会计核算制度等;各省、自治区、直辖市人民政府和国务院业务主管部门根据《会计法》和国家统一会计制度制定的具体实施办法或者补充规定;上级主管部门制订的发展计划、业务方案,与其他单位制订的合同、契约、条例等;各单位根据《会计法》和国家统一会计制度制定的单位内部会计制度;各单位内部的预算、管理定额、操作规则、财务计划、经营计划、业务计划、规范守则等。会计监督的依据和标准是多方面的,实施监督时要根据会计监督的目标,结合自身所处的经营环境和单位财务状况及经营态势,有针对性、合理地加以选择;所选用的依据必须与会计监督项目具有相关性、适用性、时效性和准确性。

内部会计监督的主要内容是:

对原始凭证进行审核和监督。这是对会计信息质量进行源头控制的重要环节,也是会计基础工作的一项重要内容(有关内容在本书第七章有详细论述)。监督要点是:对原始凭证的来源进行检查,对其真实性、合法性的审核和监督;对原始凭证准确性、完整性的审核和监督,对记载不准确、不完整,格式不正确、内容不全的原始凭证,予以退回,要求经办人员予以更正和补充;对原始凭证所反映的经济业务的合法性进行检查监督。

对会计账簿和财务报告的监督。监督单位的设账情况是否合乎法律、法规和会计制度的要求;对伪造、变造、故意毁灭会计账簿或者账外设账行为,进行制止和纠正,制止和纠正无效的,应当向上级主管单位报告,请求作出处理;检查和监督账簿记录和财务会计报表中出现的错、漏、重,并找出产生错弊原因;检查和监督记账、算账、结账和报账等会计工作操作环节的规范性,及时纠正其偏误和差错;在目前特别要加强对多套账、账外账、不记账、乱记账、造假账的行为进行监督;检查受其他组织或个人指使、授意、强令编造、篡改财务会计报告的行为,并予以制止和纠正,制止和纠正无效的,应当向上级主管单位报告,请求处理。

对实物、款项等财产物资监督。主要是要求建立账簿、实物、款项和实物检查制度,保证账账、账款、账实查符;且对账实不符的情况要及时处理,超出会计机构、会计人员职权范围的,应当立即向本单位领导报告,请求查明原因,作出处理;对有关资产的管理和使用情况进行检查监督,发现其中可能存在的短缺或溢出,分析检查其资产利用的充分性和合理性。

对财务收支的监督。这是对会计监督的核心内容,由于财务收支是经济领域违法乱纪的焦点,因此对财务收支的监督是会计监督中难度较大、问题较多、矛盾较集中的环节。关于财务收支监督要体现以下基本思路:会计人员在企业经营管理中扮演着特殊角色,必须具备必要的法制观念和职业道德,具有法律法规及有关制度所要求具有的基本素质。会计人员是单位负责人领导下的管理人员,所进行的会计监督工作必须取得单位领导人的支持和配合,同时接受群众的监督,既代表企业利益,也代表国家利益。对于违法违规的财务收支,会计人员必须依法进行制止和纠正,如果制止和纠正无效的,应当向单位领导人报告,要求领导人处理。单位领导人应当对所作出的有关财务收支的决定实施管理并承担法律责任。对于单位领导人作出的处理决定,会计人员应予执行,但如果会计人员认为单位领导人作出的处理决定是严重违法违规的,则必须向上级管理部门报告,不得知情不报,同流合污。鉴于以上的认识定位,会计人员对财务收支监督的基本点是:对于审批手续不全的财务收支应当予以退回,要求补充、更正;对违反规定不纳入单位统一核算的财务收支,应当制止和纠正,对违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支,不予办理;对于认为是违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支,应当制止和纠正;制止和纠正无效的,应当向单位领导人提出书面意见请求处理,单位领导人应当在接到书面意见起10天内作出书面决定,并对决定承担责任;会计机构和会计人员对违反国家统一规定的财政、财务、会计制度规定的财务收支,不实行会计监督,不予制止和纠正,又不向单位领导人提出书面意见的,应当承担相应责任;对严重违反国家利益和社会公众利益的财务收支,应当向单位主管或者财政、审计、税务机关报告,并配合、支持、协助外部监督机构进行检查稽核;对违反单位内部会计管理制度的经济活动,以及单位制定的预算、财务计划、经济计划、业务方案等实行会计监督。

内部会计监督工作应作为单位内部

会计管理制度和一项会计基础工作规划和建设,使之逐步纳入规范化、科学化、制度化的轨道。

(三)外部会计监督

外部会计监督分为国家监督和社会监督两类。

国家监督是指财政、审计、税务机关代表国家的意志,依法对各单位的财务会计工作进行的监察和督导。它是社会主义市场经济监督体系的重要组成部分,尽管国家监督与单位内部会计监督的主体、依据、方法等不尽相同,但它们同属会计监督的范围,是相辅相成的。国家经济监督制度和体系的健全与发展,是单位内部实行严格会计监督制度的必要保证,严格的外部监督又是单位实行内部会计监督的有力支持。有时外部会计监督要求内部会计监督进行配合,或者直接利用或引用内部会计监督的资料或结果,如国家审计机关实施审计前要求被审计单位进行自查自纠,并就其会计核算的真实性、合法性作出承诺,国家审计可以此为基础制订审计方案。国家会计监督可分为财政监督、审计监督和税务监督三大部分。

财政监督是指国家各级财政机关在筹资资金、供应资金以及在财政资金的调节平衡与使用过程中,依据党和国家的路线、方针、政策和财政法律、法规,运用特定的方式所进行经济监察和督导,以促进国家财政收入及时足额地上缴,合理节约地使用资金,维护国家财政纪律。财政监督是各级财政部门根据国家法律法规的规定,利用单位预算、财务收支计划以及财务会计报表等所反映的经济活动的情况来进行的。加强财政监督,有利于严肃财经纪律,促进财政管理水平的提高,保证国家预算、计划的全面完成,促使各单位加强经济核算和财务管理,努力降低消耗和成本,提高经济效益;也有利于加强各单位的会计核算与管理。

审计监督是国务院审计机关和各级人民政府审计机关依据我国宪法和法律对各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行独立性的经济监督。我国审计组织体系由国家审计、内部审计和社会审计组成。外部会计监督中的国家监督主要指国家审计机关所实行的经济监督,它有别于会计师事务所进行的社会监督。推行审计监督是加强宏观调控的需要,是维护财经法纪的需要,是保护会计信息真实、合法的需要,具有十分重要的意义。各级审计机关独立依法行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体的干预。一切属于政府审计机关审计范围的机关、企业事业单位都必须无条件接受审计监督,审计机关作出的审计结论和处理决定,有关单位和个人必须接受。

税务监督主要是指国家税务机关根据税法和财务制度的规定,在税收日常征收管理过程中,对纳税人的纳税及影响纳税的其他因素所实行的专门性的经济监督。税务机关根据国家税收法律、法规的规定,通过日常税收征管工作,一方面促使纳税人依法经营,建立健全有利于正确计算和反映纳税所得额情况的各项基础工作,推动各单位加强包括会计工作在内的管理工作;另一方面,督促纳税人依法纳税,遵纪守法,堵塞各种税收漏洞,纠正和查处违反税法的行为,保证财经法纪的贯彻执行。加强税务监督有利于促进国家税法及有关财务法律、法规和规章的贯彻执行,保证国家财政收入正常、充足;有利于促进单位加强经营管理、提高经济效益;有利于充分发挥税收经济杠杆作用,提高税收征管水平,防范税务风险和单位财务风险。

财政监督、审计监督和税务监督是政府监督的有效手段,各单位必须自觉接受,并认真配合财政、审计、税务机关依法行使经济监督权,如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况,这既是一种义务,也是一种责任。在实际工作中,有的单位为了掩盖违法违纪事实,拒绝检查;有的单位虽不公开拒绝检查监督,但采用种种手法阻挠、刁难、破坏外来经济监督,或者制造假象,隐藏有关资料,甚至谎报情况,进行误导。这些都是违法行为,要承担有关法律责任。

社会会计监督主要是指社会审计的监督。根据《注册会计师法》的规定,注册会计师是依法取得注册会计师资格证书并接受委托从事审计和会计咨询、服务业务的执业人员,是社会监督中的重要力量。《公司法》等法律对需要进行社会审计的范围作出了明确规定,1997年4月财政部发布了《国有工交企业年度会计报表注册会计师审计的暂行办法》,《会计基础工作规范》指出“按照法律规定应当委托注册会计师进行审计的工作,应当委托注册会计师进行审计,并配合注册会计师工作,如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料及有关情况,不得拒绝、隐匿、谎报,不得示意注册会计师出具不当的审计报告”。这些规定既是注册会计师从事审计业务的法律依据,也是有关单位委托并积极配合会计师搞好审计工作的法律要求。委托并配合注册会计师进行工作,是按照法律规定需要注册会计师进行审计的单位的责任,另一方面,配合注册会计师搞好审计工作,按照要求提供资料,也是其责任。注册会计师所实行的社会会计监督既是公正性监督,又具有服务性监督,这种监督的起因既可以来自资产所有者之委托,也可能来自资财经营者之聘请,这些方面与国家的执法性会计监督是有所不同的。

单位内部会计监督和有关部门实施国家监督,以及由注册会计师承办的社会审计,构成了会计监督的完整体系,该体系中各监督主体相辅相成,共同为社会经济服务,编织成一张无形的检查监督、打假治乱的大网,防范各种不法行为对会计工作的可能侵害,保证着国家和各单位经济的安全。该会计监督体系似一个自动化的预警系统,预报着单位会计工作状况,指示着错误、舞弊、假乱发生的部位和侵害程度,为实施我们打假治乱策略指示方位和座标。