近年来，对违法占用农用地从事非农建设行为的处理，各地主要采取两种办法，一是应拆就拆，二是能补就补。 对补办用地手续，一直是个有争议的问题。《土地管理法》没有规定，但也没有明令禁止。一种观点认为，由于各种复杂原因，一些历史遗留问题或存量违法用地确实难以执行拆除或没收，比如大量的高铁、高速公路等国家和省重点基础设施项目、地方招商引资项目等违法用地问题，只能通过补办用地手续予以消化。 另一种观点认为，允许补办用地手续等于为违法用地开了“后门”、留了“退路”，客观上造成新增违法用地难以有效遏制。 从上世纪80年代开始，一些地方就有补办用地手续的实践。2004年，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，对补办用地手续作出规定，提出对确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。此后，补办手续成为各地解决违法用地问题的主要手段之一，有的地方也探索研究了一些具体政策。比如：广东通过“三旧改造”既促进了节约集约用地，也化解了部分历史遗留用地问题。目前，补办用地手续的主要政策依据是2016年原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》中的有关规定。 笔者认为，补办用地手续，是对违法行为给予的有效补救和纠正，以消除和减少违法后果，符合行政法精神。但允许补办用地手续的弊端也非常明显。首先，可能会助长“先上车后补票”，使一些违法用地者觉得有机可乘、有空可钻，从而导致新增违法用地屡禁不止；其次，损害了规划的权威性和严肃性。为解决补办用地手续问题，过于频繁、随意调整土地利用总体规划和城乡规划，甚至调整永久基本农田布局，使规划失去了有效的约束；第三，容易滋生腐败问题。 不允许补办用地手续，有些问题难以解决；但允许补办用地手续，就如同打开了潘多拉盒子，陷入“二律背反”。 形成违法用地的原因比较复杂，既有各种政策因素、现实情况，也与一些基层党委政府和用地企业、用地单位和个人依法用地意识淡薄有直接关系。笔者认为，就当前面临的现实问题，对补办用地手续，还不可能完全取消这一政策，应明确界点、缩小范围、完善政策。 明确界点，就是按照常规办法，规定一个时间界点，对之前发生的违法用地，区分不同情形，分类处置，能补办手续的尽快完善手续，以消除部分存量违法用地，解决一些历史遗留问题；之后新发生的违法用地，不再允许补办用地手续，坚决依法查处。比如：有的省份已提出对2019年4月30日之后新发生的违法用地，不得调整规划，不得补办用地手续。 缩小范围，就是只允许存在违法用地问题的交通运输、水利设施、民生公益等公共基础设施项目，在依法依规处罚到位后，可以补办用地手续。对不符合土地利用总体规划、城乡规划的建筑物（构筑物）和不符合产业政策的违法违规项目，要依法依规坚决拆除，特别是严禁为小、散、乱、污等违法用地项目补办用地手续。 完善政策，就是深入推进简政放权，加快落实“多审合一、多证合一、多验合一”改革，保障合理用地需求，着力解决好报批慢、审批难问题。针对国家和省重点基础设施项目，特别是高速公路项目违法用地突出问题，要进一步完善先行用地政策，健全监管规则，创新监管方式。 目前，各地正在编制国土空间规划。待规划落地实施，必然会彻底阻断一些不符合规划的存量和新增违法用地补办手续的通路。同时，正在推进的自然资源产权制度改革，也不允许存在大量无权属来源的建设用地。对确需补办用地手续的，应适当简化审批要件和程序，妥善解决好规划调整和占补平衡等问题，加快完善用地手续，以全面净化用地环境，扫清改革障碍。 （作者系本报记者） |
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