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第五届全国行政审判优秀业务成果 浙江省海宁市人民法院 汪永清 【裁判要旨】 学生及其监护人向学校提出转学申请，按规定接受学生转学是学校的职责范畴，而非教育主管部门的法定职责，教育主管部门对其仅具有监督管理职责。若学校不按规定同意学生转学，教育主管部门可责令学校纠正，但此行为属于内部监督纠错行为，不具有可诉性。故学生以教育主管部门未履行监督管理职责失职为由，而要求其履行应当由学校履行的同意并办理转学手续之义务，实则混淆了法定职责与监督管理职责的性质，该诉求缺乏事实根据，法院应当裁定驳回起诉。 【案例索引】 一审：海宁市人民法院（2015）嘉海行初字第27号（2016年5月17日）。 二审：嘉兴市中级人民法院（2016）浙04行终82号（2016年8月25日）。 原告：赵熠晟。 被告：海宁市教育局。 海宁市人民法院经审理查明：2015年2、3月份，原告之父赵刚向海宁市行知小学提出转学申请，海宁市行知小学以原告方未能提供其就读过五年级的证明材料为由，不予准许原告的转学申请。2015年3月初，原告之父赵刚多次向被告海宁市教育局反映上述情况，并要求办理转学手续，被告经核查认为海宁市行知小学的做法符合相关转学政策，口头告知原告之父，因原告未能提供转出学校同意转学的证明及原就读年级的证明等证明材料，故不予为原告办理转学手续。2015年3月12日，原告之父向海宁市信访局信访，同年3月15日，海宁市教育局作出了信访事项处理意见书，载明：申请转学的学生家长需要向学校提供如下材料：转学证明、学生成长记录本、学生基本信息表等材料，只要符合条件，学校肯定会接收的。现在你没有提供相关证明材料，所以学校目前不能接收你孩子转学。今后只要你提供了相关证明材料，学校会同意你孩子转学的。后原告之父不服海宁市教育局信访事项处理意见书，向海宁市人民政府申请复查，海宁市人民政府经复查后于2015年4月14日作出关于赵刚信访事项复查意见书，决定维持海宁市教育局信访事项处理意见书。原告之父又不服海宁市人民政府关于赵刚信访事项复查意见书，向嘉兴市人民政府申请复核，嘉兴市人民政府信访事项复核小组于2015年6月4日作出关于赵刚信访事项复核意见书，决定维持海宁市人民政府关于赵刚信访事项复查意见书。原告仍不服，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。 另查，原告现就读于安徽省亳州师专附属小学北校小学六年级（7）班。 原告向海宁市人民法院起诉，请求判令：一、被告同意原告转学；二、被告支付原告精神损失费10000元。 海宁市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国义务教育法》第七条之规定：县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作，并依据教育部《中小学生学籍管理办法》第三条第五款之规定：县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作；应用电子学籍系统进行相应管理；督促学校做好学生学籍的日常管理工作。海宁市教育局作为县级以上人民政府教育行政部门，具体保障适龄儿童和少年接受义务教育、合理安排符合转学条件的学生就学的行政职责，被告行政主体适格。根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条规定：学生转学，在符合当地相关政策的前提下，由学生及其监护人向转入学校提出申请，经转入和转出学校同意，并报双方主管教育行政部门批准，可以转学。从该规定可以看出：1、学生转学需要符合当地政策；2、学生转学应当向转入学校提出申请；3、该规定并未明确学生转学是需要转入学校先同意还是转出学校先同意，转出学校是否同意转学并非转入学校同意学生转学的前提条件。因此，在海宁市教育局认可原告符合海宁市的转学政策，且原告提供了基本的身份信息及就读信息的情形下，海宁市教育局以原告未能提交转出学校同意转学的证明等证明材料为由，不予准许原告的转学申请的行政行为没有法律依据。《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十三条规定，毕业班学生一般不予转学。原告目前就读于安徽省亳州师专附属小学北校小学六年级（7）班，系毕业班学生。原告请求判令海宁市教育局同意其转学所依据的事实已经发生变更，判决海宁市教育局履行法定职责已经没有实际意义，故应当确认海宁市教育局不为原告办理转学手续的行政行为违法。受害人提起行政赔偿诉讼要求赔偿精神损失，必须属于违法行政行为侵害公民人身权并造成严重后果的情形。本案中，原告因海宁市教育局拒绝其转学的违法行为要求赔偿精神损失费10000元，而该违法行为并未直接侵害原告的人身权并造成严重后果，故该请求没有法律依据，不予支持。据此判决：一、确认海宁市教育局不予为赵熠晟办理转学手续的行政行为违法；二、驳回赵熠晟的其余诉讼请求。 一审宣判后，赵熠晟不服，向嘉兴市中级人民法院提起上诉。 赵熠晟上诉称：一、一审判决被上诉人不予为上诉人办理转学手续违法正确，既然被上诉人不予办理转学手续违法，那应判令被上诉人立即同意上诉人转学并办理转学手续，还应承担精神损害赔偿。因早在2015年，赵熠晟就读五年级时，上诉人已向被上诉人提出转学申请，至今未转成，是被上诉人违法造成，所以被上诉人应对自己的过错进行补救，并赔偿精神损失，尽快安排入学、转学等。故请求：一、撤销原判第二项，依法改判；二、判令被上诉人采取措施防止上诉人继续辍学、损失扩大，帮助上诉人解决接受义务教育的困难，立即无条件安排入学，同意上诉人转学并办理转学手续；三、判令被上诉人支付上诉人精神损失费10000元。 海宁市教育局二审中答辩称：一审判决对责任主体认定错误，因为办理转学手续不是教育局的职责，而是家长或者监护人和学校的职责，根据《浙江省义务教育阶段学籍管理办法》第二十二条的规定，转学首先应由家长或监护人向转入、转出学校申请，经转入、转出学校同意，报双方教育部门备案，上诉人的转学在经转入、转出学校同意这步还未完成，双方教育部门肯定无法先做决定，这明显是职责不明。被上诉人没有上诉，只是基于减少诉累的考虑。上诉人的上诉理由明显缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 嘉兴市中级人民法院经审理认为：《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条规定：学生转学，在符合当地相关政策的前提下，由学生及其监护人向转入学校提出申请，经转入和转出学校同意，并报双方主管教育行政部门批准，可以转学。《浙江省义务教育条例》第十二条规定：持有本省居住证的人员，与其同住的子女需要在居住地接受义务教育，符合省人民政府规定条件的，可以凭居住证到居住地所在县级人民政府教育主管部门申请就读；县级人民政府教育主管部门应当按照规定予以保障。上述两条规定是异地生申请在本地就读的两种不同方式。《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条的规定是由申请人向转入学校提出申请，并经学校同意后报主管教育行政部门批准。本案中，上诉人向转入学校提出转学申请，但未获得学校同意，尚未进入报主管教育行政部门批准的阶段。上诉人法定代理人系因对转入学校拒绝上诉人转学申请不服，通过信访途径向教育主管部门反映上述情况并要求该学校接收上诉人入学，海宁市教育局基于《信访条例》的规定对上诉人法定代理人的投诉进行了答复。《浙江省义务教育条例》第十二条的规定是申请人向教育主管部门提出就读申请，教育主管部门应当按规定在其所辖范围内保障其就读，而本案上诉人未向海宁市教育局提出申请要求其按规定在所辖范围内的学校安排就读。因此，上诉人起诉要求海宁市教育局同意并办理转学手续无事实根据，不符合起诉条件，应驳回上诉人的起诉。一审法院未区分海宁市教育局作为教育主管部门应履行的法定职责和作为教育主管部门对所辖学校的监督管理职责的不同性质，而导致审理方向错误，依法应予撤销。据此裁定：一、撤销海宁市人民法院（2015）嘉海行初字第27号行政判决；二、驳回赵熠晟的起诉。 本案涉及行政主体法定职责的界定及其不履行法定职责的构成两个问题，正是基于对这两个问题的不同理解，一、二审法院对本案作出了截然不同的裁判。为辨析两审法院裁判正确与否，并为今后类似案件的审理提供借鉴，笔者作以下几个方面的评析： 一、法定职责之界定 近年来，以行政主体不作为为由起诉至法院的行政案件日益增多。审查该类案件，首先要审查行政主体是否存在与不作为相对应的作为的法定职责，那么对“法定职责”的界定自然也就成了迫切要解决的理论问题。笔者认为，行政诉讼法上所指的法定职责应同时具备以下几个方面的含义： （一）“法定职责”是指法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的行政主体所负有的职责。如果没有相应的职责依据，就不能认定某项职责是“法定职责”。有学者认为，“法定职责”中的“法定”仅限于法律、法规规定。笔者认为，对“法定”两字宜作广义解释，即不仅包括法律、法规规定，还应该包括规章及其他规范性文件的规定，甚至包括行政主体向社会公开的行政承诺所确定的职责，当然违法的行政承诺除外。对“法定职责”作这样的解释，既有利于保护公民、法人或其他组织的合法权益，也有利于促进行政机关依法行政。 （二）“法定职责”必须是由行政主体负有直接履行义务的职责。行政主体的法定职责从广义上而言，既包括本机关应直接履行的职责，也包括对所属部门及下级机关具体工作的领导及监管等宏观上的行政管理职责，后者职责不直接调整行政相对人的实体权利义务，该职责未履行时，行政主体承担的是一种领导责任（政治责任），而非法律责任。因此，行政诉讼法中所指的法定职责并不包括行政主体宏观上的行政管理职责。本案中，根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条之规定，学生转学流程包括申请、学校同意及向主管教育部门报批三个环节，只有学校同意学生转学申请后，才能进入报教育主管部门批准这一环节，因此是否同意转学是学校的职责范畴，而非教育主管部门的法定职责，教育主管部门的法定职责是对学校同意学生转学的报请进行审批。本案中，赵熠晟向海宁市行知小学提出转学申请后，并未获同意，尚未进入报海宁市教育局批准阶段，故其要求海宁市教育局履行不属于自身法定职责的同意并办理转学手续事宜的诉求，显然缺乏事实根据。诚然，作为所辖学校海宁市行知小学的主管行政部门，海宁市教育局对学校工作具有监管职责，若发现学校不按规定同意学生转学，可责令学校纠正，但这是一种内部监督纠错行为，即内部管理行为，该行为并不具有可诉性，当事人可通过行政申诉途径寻求救济。 （三）“法定职责”不能仅仅是针对社会大众的职责，还应该是针对原告的职责。不履行法定职责案件中，原告与行政主体不履行法定职责应当具有利害关系，也就是说，原告认为行政主体的不作为侵害了其合法权益，否则“法定职责”不具有可诉性。 （四）未被履行的“法定职责”应是原告曾经向负有该项法定职责的行政主体明确要求履行的“法定职责”。也就是说, 当事人在向法院起诉前曾经明确向负有“法定职责”的行政主体提出过履行法定职责的申请，而该行政主体未依法履行，否则就不可能存在不作为。当然，特殊的法定职责（指依职权履行的法定职责）并无此要求，只要法定情形出现，行政主体即负有作为义务。 二、行政主体不履行法定职责之构成 在理解了法定职责的内涵后，接下来就要审查行政主体是否存在不履行法定职责的事实，这就涉及到不履行法定职责的构成问题。笔者认为，构成不履行法定职责应从以下几个方面认定： (一)行政主体具有相应的法定职责。不履行法定职责案件的诉讼标的往往是行政主体的不作为，如果行政主体原本就无此法定职责，自然就不存在被诉的不作为行为，原告的诉求也就不可能得到支持。审查行政主体是否具有相应的法定职责，应当从法定职责的内涵出发，因前文已作阐述，不再赘述。 (二)行政主体履行法定职责的事由已经发生。行政主体履行法定职责分为依申请履行法定职责与依职权履行法定职责两种类型。依申请履行法定职责的，申请人已经提出申请后，行政主体履行法定职责的事由就已成就；依职权履行法定职责的，法定情形已经出现后，就应视为行政主体履行法定职责的事由已成就。当然，在不履行法定职责行政案件中，行政主体履行法定职责的事由已发生的事实，需要原告提供证据予以证明。具体到本案，根据《浙江省义务教育条例》第十二条之规定，异地生及其监护人向居住地县级人民政府教育主管部门提出就读申请后，当地教育主管部门确实负有按规定在其所辖范围内保障其就读（包括履行办理转学手续等职责）的法定职责。然教育主管部门负有的该项法定职责系依申请履行的法定职责，其履行法定职责的事由系学生及其监护人已向其提出就读申请，而本案中赵熠晟及其监护人并未向海宁市教育局提出就读申请，海宁市教育局履行法定职责的事由并未发生，故不存在不履行法定职责的事实。 （三）履职事由发生后，行政主体存在不履行、拖延履行、不完全履行或不予答复的情形。不履行指行政主体以口头或书面形式明确表示拒绝履行，或者在规定的期限内作出了答复，但应当处理而未作出处理。拖延履行是指行政主体虽愿意履行，但事实上拖延履行。不完全履行是指行政主体对行政相对人的部分申请进行了处理，而对其他也属于其应当履行的职责没有处理。不予答复则是指行政主体在规定期限内未对当事人作出答复意见。不履行、拖延履行、不完全履行或不予答复是不履行法定职责的表现形式。 综上分析，本案中赵熠晟要求海宁市教育局同意并办理转学手续的诉求无事实根据，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉，故二审裁判是正确的。 责任编辑 | 阎 巍 执行编辑 | 骆芳菲 执行编辑 | 王宇琪 |
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