最高法：法律适用中需注意的“原告资格、被告资格、诉讼请求及事实根据”问题

法律适用中需注意的问题之原告资格问题

原告适格制度的功能主要在于通过限制起诉人的资格，保护诉讼的相对人。行政诉讼法第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，具有行政诉讼的原告主体资格。“有利害关系”是界定原告资格的标准，也是排除主张他人权利以及侵害公共利益诉讼的依据。“有利害关系”意味着原告并非仅限于行政行为的相对人，还应包括有利害关系的第三人。“利害关系”作为原告主体资格要件要求原告在向法院提起诉讼时，其提交的起诉材料需显示原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害。法院在审查起诉人是否具备原告主体资格时需要考量权益的可保护性、行为的可诉性以及行为与权益受损之间具有法律意义上的关联性等因素。

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行政强制拆除案件确认诉讼中原告主体资格问题。行政强制拆除案件确认诉讼的原告主体资格不同于有关征收案件中的原告主体资格。在征收案件中，被征收人在达成征收补偿协议或者征收补偿决定作出后，超过法定起诉期限未起诉，或者起诉后人民法院生效判决驳回原告诉讼请求的，被征收人对行政机关就征收后收归国家的土地予以出让、给他人颁发国有土地使用证等行为提起行政诉讼的，因其已经获得安置补偿，与涉案土地不具有利害关系，不具有原告主体资格。而在行政强制拆除案件确认诉讼中，即便实施征收的行政机关在强制拆除行为实施后与被征收人签订了征收补偿协议或者作出征收补偿决定，被征收人在确认诉讼中仍与强制拆除行为有利害关系。被征收人请求确认行政机关实施的强制拆除行为违法的，人民法院应予受理。如来某诉某区政府强制拆除房屋案，区政府先强制拆除来某的房屋，后虽与来某签订了产权调换协议书，但来某作为被拆除房屋的所有权人，其与确认签订产权调换协议书之前的强制拆除行为违法性之间有正当的利益，因此其与被诉强制拆除行为有利害关系，具有提起诉讼的原告主体资格。

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履行职责案件中原告主体资格问题。履行职责的诉讼系课予义务诉讼，属于广义的给付诉讼。在课予义务诉讼中，只有起诉人可能具有请求行政机关履行职责的主观权利时，才能成为适格的原告。具体可以从以下三方面进行审查：一是其有无提交行政机关负有法定职责的具体规定；二是该规定是否为保护“私人”的权益；三是起诉人是否是规定保护的对象。三个条件缺一不可，只有同时具备，起诉人才具备原告主体资格。如甲公司诉某区政府履行补偿职责案，甲公司主张其房屋被征收，要求区政府履行补偿职责。首先，区政府作为征收主体，具有补偿职责。其次，有关补偿的规定是为了保护被征收人的合法权益。最后，甲公司只要满足其为征收补偿有关规定的保护对象即为适格原告。根据该案查明的事实，已有生效裁判文书认定依据生效的执行公证书，涉案房屋已经评估作价后抵给了案外人所有。据此，甲公司并不是被征收房屋的所有权人，其并非征收补偿相关规定的保护对象，因而不是提起履责诉讼的适格原告。

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行政不作为并赔偿案件中原告主体资格问题。行政赔偿责任的承担以行政机关违法行使职权侵犯受害人的合法权益并造成损害为前提。在判断行政不作为是否违法时，首先需要确定行政机关的不作为必须是基于具体的事由、针对特定的相对人承担的具体的作为义务，不是抽象、普遍意义上的法定职责义务。换言之，有关规定中的法定职责只有是为了保护“私人”权益的职责，起诉人才与行政机关不作为存在利害关系。如果行政机关的法定职责是抽象、普遍意义上的法定职责义务，那么起诉人与行政机关不作为之间不具有利害关系，其不具有原告主体资格。如王某诉某公安分局行政赔偿案，在刘某伤害白某案件中，加害人刘某与白某达成调解协议后，某公安分局同意刘某回家。此后，刘某殴打了王某。王某认为某公安分局存在“失职和纵容”的不履行法定职责行为，要求某公安分局承担行政赔偿责任。《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释〔2001〕23号，简称批复）规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”此批复中的不履行法定职责“致使”公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害，应当是指基于具体的事由，公安机关对特定的行政相对人承担的具体的作为义务，公安机关没有履行相关义务，从而造成该行政相对人人身、财产损害的情形。批复中所称“法定职责”，不是抽象、普遍意义上的法定职责、义务。否则，公安机关负有保障全社会每一个公民人身、财产安全的法定职责，每一个受到违法犯罪行为侵害的公民，均可以公安机关没有维护好社会治安，违法犯罪频发，系不履行法定职责为由，要求公安机关承担行政赔偿责任。该案中，王某受到刘某伤害，与某公安分局不履行法定职责行为之间，未形成特定的职责义务对应关系。因此，该案并不符合批复的适用条件。王某以某公安分局不履行法定职责为由提起该案诉讼，不是适格原告。

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政府信息公开案件中原告主体资格问题。在政府信息公开案件中，针对“利害关系”的审查需满足原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害的条件。如韩某诉某街道办事处（简称办事处）撤销政府信息不存在告知书案，韩某主张其父（已去世）是原海域使用权人，申请公开有关海域使用权征收的政府信息。韩某作为死亡的有权提起诉讼公民的近亲属，办事处作出的信息不存在告知书“可能”导致其权益受到损害。因此，韩某提起该案诉讼已经满足原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害的条件，即与被诉行政行为具有利害关系，具有原告主体资格。

法律适用中需注意的问题之

被告资格、诉讼请求

及事实根据问题

一、被告资格问题

适格被告的判断标准在于其在诉讼程序上是否有处分诉争的权利。通常情况下，只有依据实体法负有义务的行政机关，才具有在行政诉讼程序中的处分权，因此被告适格与否需要根据诉争的实体法规定予以判断。

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政府信息公开案件中被告主体资格问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。（2015）行他字第32号《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》规定：公民、法人或其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。据此，人民法院在审查政府信息公开案件时，对政府办公厅（室）或者负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为应当视为本级人民政府作出的政府信息公开行为，本级人民政府是政府信息公开案的适格被告。如刘某诉省政府履行政府信息公开职责案，省政府办公厅作为省政府确定的政府信息公开工作主管部门，在收到刘某的信息公开申请后，以自己的名义对刘某作出告知书，应当视为省政府履行了政府信息公开法定职责。

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房屋征收案件中被告主体资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条、第二十六条规定：房屋征收部门作为具体实施部门，可与被征收人协商一致，签订补偿协议；未能在签约期限内达成补偿协议的，报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。据此，被征收人对补偿协议不服，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是，被征收人对补偿决定不服，或者没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，被征收人请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。如于某等诉某区政府、某街道办事处（简称街道办）履行补偿职责案，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，因此该案适格被告为区政府。

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强制拆除案件中被告主体资格问题。强制拆除案件中，原告对被告是否适格承担初步证明责任。在行政机关已经发布征收决定或者作出违法建筑确认决定的情况下，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。如周某诉某区政府、某区城管局、某镇政府行政其他纠纷案，周某向一审法院提交了强制拆除现场的录像、照片及视频说明，用以证明在强拆现场有区政府副区长、区城管局局长、镇政府副镇长等在场，有关的行政机关工作人员实施强制拆除行为。周某提供的证据可初步证明强制拆除行为系三行政机关共同实施，已经完成了举证责任。

二、诉讼请求及事实根据问题

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诉讼请求不明确的处理。依照处分权主义，人民法院不得为诉外裁判。诉讼标的是原告提起诉讼时必须予以明确的内容，也是法院审理的对象。诉讼标的通过当事人的诉讼请求予以固定，因此诉讼请求必须满足实现诉讼标的个别化的要件。在撤销诉讼中，明确原告争议的行政行为即可；在课予义务诉讼中，明确原告申请作出的行政行为即可；在确认诉讼中，明确原告要求确认存在或者不存在的诉争法律关系即可；在给付诉讼中，原告需明确根据何种法律关系请求给付。明确的诉讼请求要求原告具体陈述被诉行政行为的违法之处以及损害其权利的内容。根据行政诉讼法第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（简称《行诉解释》）第六十八条第三款的规定，当事人提起行政诉讼，但诉讼请求不明确的，人民法院应当对当事人进行指导和释明，要求其予以补正，法院不能未经释明直接自行确认被诉行政行为，或者直接以诉讼请求不明确为由驳回起诉。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求，尤其要注意要求当事人明确被诉行政行为。行政诉讼多是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。原告诉讼请求不明确，一审法院未向原告释明要求其明确诉讼请求的，二审法院不宜简单以诉讼请求不明确为由认定原告的起诉不符合起诉条件，因为法院未经释明即以诉讼请求不具体为由裁定驳回当事人的起诉，违反诉讼程序，适用法律错误。

此外，审判中要区分诉讼请求不明确与同时对多个行政行为提起诉讼情形。诉讼请求不明确属于不符合行政案件受理条件范畴；同时对多个行政行为提起诉讼的，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为，均符合法定起诉条件的，人民法院可以合并审理。如果无法合并审理的，应当依法释明，要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的，人民法院可以根据《行诉解释》第六十九条第一款第十项规定，以起诉不符合合并审理法定条件为由，裁定驳回起诉，但应当在裁定理由部分明确如果当事人同意一案一诉、并符合其他起诉条件再次起诉的，人民法院应当予以受理。

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起诉条件中事实根据的认定。在当事人明确诉讼请求后，对于行政行为违法性及权利损害的具体情形必须达到何种程度，取决于个案情况，不宜要求过高，显示原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害即可。其中被诉“行政行为”不存在的，人民法院不能判决撤销，宜以当事人提起行政诉讼没有事实根据，不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉。