理清危大工程专项施工方案实施的主体责任——《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》解读分析（三）第1365期何谓危大工程专项施工方案？在37号令和31号文中均未明确，但在原87号文中有专门注解：危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案（简称“专项方案”）是指施工单位在编制施工组织（总）设计的基础上针对危险性较大的分部分项工程单独编制的安全技术措施文件（见87号文第三条第二款）。也就是说，所有涉及危大工程安全措施均称专项施工方案。由于危大工程很多，涉及到方方面面、大大小小的分部分项工程（见31号文附件1、附件2），因此专项施工方案大大小小的很多，不可能千篇一律地按照危大工程专项施工方案的主要内容来编写。 当前，现行危大工程安全管理规定中所要求的专项施工方案主要内容有（见31号文第二项问题的的说明，注37号令未做规定）： （一）工程概况：危大工程概况和特点、施工平面布置、施工要求和技术保证条件； （二）编制依据：相关法律、法规、规范性文件、标准、规范及施工图设计文件、施工组织设计等； （三）施工计划：包括施工进度计划、材料与设备计划； （四）施工工艺技术：技术参数、工艺流程、施工方法、操作要求、检查要求等； （五）施工安全保证措施：组织保障措施、技术措施、监测监控措施等； （六）施工管理及作业人员配备和分工：施工管理人员、专职安全生产管理人员、特种作业人员、其他作业人员等； （七）验收要求：验收标准、验收程序、验收内容、验收人员等； （八）应急处置措施； （九）计算书及相关施工图纸。 仔细分析，这些内容应是部分危大工程专项施工方案的要求，有些危大工程专项施工方案不能照葫芦画瓢地套用这些内容，所以这里所列的危大工程专项施工方案是供编制危大工程专项施工方案时的参考。 有关危大工程专项施工方案的内容在原87号文中也有要求，将原87号文与现31号文对比，可全面了解危大工程专项施工方案内容要求的变化，如下表所示： 对比表中可以看出，危大工程专项施工方案的主要内容没有发生重大变化，31号文只是在87号文基础上做了部分调整，为了适应当前危大工程安全管理的需要将验收要求和应急处置要求作为重点单独列出，并强调了危大工程验收人员的组成（见31号文“七、关于验收人员”）： （一）总承包单位和分包单位技术负责人或授权委派的专业技术人员、项目负责人、项目技术负责人、专项施工方案编制人员、项目专职安全生产管理人员及相关人员； （二）监理单位项目总监理工程师及专业监理工程师； （三）有关勘察、设计和监测单位项目技术负责人。 关于危大工程编制、审核的要求变化如下表所示： 危大工程专项施工方案编制审核对比表 37号令和31号文均未提及原87文关于危大工程专项施工方案的审核部门和人员的要求，但在审核签字环节上增加了加盖公章和执业印章的要求。 关注： 1、危大工程内容很多，如何做到所有的危大工程施工方案都要经总承包企业技术负责人以及监理单位总监监理工程师签字？ 2、企业审核完毕由总监理工程师审查签字、加盖执业印章后专项施工方案是否能够实施？ 第一个关注的问题在许多建筑施工企业存在，特别是实行总承包的建筑施工企业由于建设工程项目众多且工程地域分布很广、再加上每一个建设工程的危大工程项目又很多，总承包施工企业技术负责人难以应付这样的巨大的工作量，这是许多企业在危大工程安全管理上存在的困惑。 第二个关注的问题实际上有两个答案，在原87号文中规定“不需专家论证的专项方案，经施工单位审核合格后报监理单位，由项目总监理工程师审核签字”，所以按照危大工程安全管理规定超过一定规模的危大工程的即使是企业审核完危大工程专项施工方案由总监理工程师审查签字、加盖执业印章后专项施工方案也是不能够实施的，必须完成专家论证这一环节。这恐怕是危大工程安全管理最为重点的内容，人们称危大工程安全管理的显著特征就是专家论证管理，这一观点确实有一定的道理。 纵观危大工程安全管理，除专家论证管理外大部分管理要求都能够在安全生产法规中找到相应的法律依据。那么，危大工程安全管理中的专家论证有没有法律依据呢？实际上，当前很难找到有关专家论证的上位法。 虽然37号令明确指出“为加强对房屋建筑和市政基础设施工程中危险性较大的分部分项工程安全管理，有效防范生产安全事故，依据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，制定本规定”，但是除《建设工程安全生产管理条例》外《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国安全生产法》中没有明确有关危大工程专家论证的管理规定，2003年11月24日发布的《建设工程安全生产管理条例》中有“涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行论证、审查”管理要求，无论专家论证的法律依据如何但当时所涉及到的专家论证范围没有现在这么广，现在所涉及的专家论证范围远远超出当时的规定（见31号文附件2内容）。 关于专家论证管理规定前后有一定的变化。 早在2004年12月1日原建设部颁布《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》（原建质[2004]213号文之一），专门提出专家论证管理规定，所称目的是“为加强建设工程项目的安全技术管理，防止建筑施工安全事故，保障人身和财产安全”，后被由原建质[2009]87号文废止。87号文第一条提出“为加强对危险性较大的分部分项工程安全管理，明确安全专项施工方案编制内容，规范专家论证程序，确保安全专项施工方案实施，积极防范和遏制建筑施工生产安全事故的发生，依据《建设工程安全生产管理条例》及相关安全生产法律法规制定本办法”，不难看出87号文目的的重要内容就是“规范专家论证程序”，依据是《建设工程安全生产管理条例》。至今，原87号文被31号文废止（37号令中未提出废止原87号文的规定），所以现行有关专家论证有关规定应结合37号令和31号文一起分析。 如果想认真研究危大工程安全管理，可以围绕“专家论证”这一主线的演变进行分析，从早期2004年12月1日颁布的《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》（建质[2004]213号）到2009年5月13日颁布的《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》（建质[2009]87号），再到2018年3月8日颁布的《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第37号）和 2018年5月17日颁布的《关于实施<危险性较大的分部分项工程安全管理规定>有关问题的通知》（建办质[2018]31号），可以看出危大工程安全管理的前后变化。这里不再详细分析。 现行的危大工程安全管理中的专家论证管理要求及有关质疑：1、对于超过一定规模的危大工程专项施工方案，施工单位不得自行实施，必须经由建设行政主管部门指定的专家进行论证后方可施工。但进行论证的方案必须先经施工单位审核通过并经总监理工程师审查（见37号令第十二条第一款）。 质疑：企业取得有关资质证书，证明其具备该专项施工能力，为何还必须由第三方论证？ 2、专家必须从地方人民政府住房城乡建设主管部门建立的专家库中选取，且符合专业要求且人数不得少于5名。企业技术负责人和总监理工程师等还不得以专家身份参加专家论证会，规定指出“与本工程有利害关系的人员不得以专家身份参加专家论证会”（见37号令第十二条第二款）。 质疑：为何企业主要负责人和总监工程师不能作为专家参与论证？专家会究竟有哪些人参见（37号令未能说清楚）？为此，31号文做了补充说明，规定超过一定规模的危大工程专项施工方案专家论证会的参会人员应当包括： （一）专家； （二）建设单位项目负责人； （三）有关勘察、设计单位项目技术负责人及相关人员； （四）总承包单位和分包单位技术负责人或授权委派的专业技术人员、项目负责人、项目技术负责人、专项施工方案编制人员、项目专职安全生产管理人员及相关人员； （五）监理单位项目总监理工程师及专业监理工程师。 3、专家论证会形成的论证报告内容必须是一致意见，专家对专项施工方案提出通过、修改后通过或者不通过的一致意见后再论证报告负责并签字确认（见37号令第十三条第一款）。 质疑：非得专家取得一致意见吗？专家不能形成一致意见情况下，企业如何应对？ 4、专项施工方案经论证需修改后通过的，施工单位应当根据论证报告修改完善后，重新履行再履行一遍专家论证的程序（见37号令第十三条第二款）。 质疑：再进行一遍专家论证程序有可行性吗？首先再请原先这些至少5名专家是很难的，不是原先的专家，前后论证就会发生有出入，何况再请专家所发生的费用。 还好，在大家质疑下，31号文有作出规定施工单位按照专家意见进行修改可将修改情况应及时“告知专家”，这样免去了再进行专家论证会的管理规定所必须的程序。 5、关于专家条件和专家库管理。37号令第二十五条规定“设区的市级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门应当建立专家库，制定专家库管理制度，建立专家诚信档案，并向社会公布，接受社会监督。”，31号文又规定了关于专家条件和专家库管理具体要求。 质疑：专家在专家论证中承担何种法律责任？无论是在87号文、还是37令和31号文中都未对专家在专家论证中承担何种法律责任做出规定，只是在31号文中提出“对于专家不认真履行论证职责、工作失职等行为，记入不良信用记录，情节严重的，取消专家资格”，即最严厉的处罚就是“取消专家资格”。 以上分析，我们不难看出在危大工程安全管理中，重点就是专家论证的管理要求，但是专家论证管理要求缺乏相应的法律依据，且在执行过程中确实存在许多疑点，最值得质疑的是企业在危大工程中安全生产管理的主体责任得不到体现，一旦发生专家论证的专项施工方案发生事故，其责任还是要由企业来承担。 所以企业在危大工程安全管理中还是要清醒地认识到危大工程专项施工方案实施的主体责任还是在企业自己！ （待续） |
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