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苏州为什么会错过副省级?

原创
2019-12-27  地缘谷
 苏州作为江苏省的主要财政收入来源之一,如果单列,省内财政的一大部分就要直接归中央,江苏财政难免捉襟见肘。

NO.173

双木山/文

升!

校/捕风者 画/一条人文主义狗 图/地缘谷

考察中国的万亿GDP城市榜,我们能清晰捕捉到入选城市的规律,要么是上海、北京这种经济政治中心,或者是南京、武汉、成都、杭州这种强省会城市,再者就是深圳、天津、青岛、宁波这种直辖市或者副省级城市。

然而前十中,排名第七的苏州格外引人注目,因为苏州并非计划单列,也非经济特区,只是一座普通的地级城市。作为苏南经济的领头羊,苏州曾与无锡等苏南城市创造出了举世瞩目的“苏南模式”,成为中国经济腾飞的代名词。

历史上的苏州

相较于如今的苏州,历史上苏州的政治地位基本上一直与经济地位同步提高。

“姑苏城外寒山寺,夜半钟声到客船”、“夜市卖菱藕,春船载绮罗。”苏州是典型的江南水乡,河流纵横交叉,湖泊星罗棋布。南北朝之后,经济重心南移,南方农业逐渐发达,隋朝修通南北大运河后,作为沟通江南河道的交汇地,苏州成了中国经济最活跃的地区之一,政治地位也水涨船高。

京杭大运河苏州段

唐公元758年,节度使署进驻姑苏城,到了840年,苏州更是成为全国州府十望之一。1127年北宋灭亡,赵氏家族南迁临安,作为拱卫都城的要地,苏州一时间颇受重视。到了清代,苏州被划分给了江南省,这时,正好江苏巡抚驻苏州城,苏州趁此体验了一把当省会的感觉。

江南省(江宁:两江总督、江宁布政使驻地;

苏州:江苏巡抚、江苏布政使驻地;

安庆:安徽巡抚、安徽布政使驻地)

在中国,长期在文化和经济上繁荣的城市并不多见,上海虽然经济发展比苏州耀眼,但在城市历史上仍逊色三分;而历史上曾经“烟花三月”的扬州、开封等城市,如今却都默默无闻难觅辉煌,很难再与苏州相提并论。

庞大典雅的苏州园林正是

古代苏州发达经济与繁荣文化的见证

政经分离的肇始

苏州政治地位的没落开始于民国时期,民国16年(1927年),国民政府建都南京,在选择省会时,国民政府曾考虑过在镇江和苏州两座城市,综合比较后觉得镇江更适合,遂将其将其作为省会。随后的苏州经济发展仍然迅猛,但不再承担政治功能,政治经济已经有了脱钩的苗头。

民国时期开始没落的苏州

真正扼杀苏州政治话语权的是上海地位的迅猛提高。自近代以来被迫开埠以来,上海不但在经济上取得更大成就,更是打造出了中国对外交流窗口这一名片。

民国时期日渐繁荣的上海外滩

随着经济的腾飞,这座“远东巴黎”也开始谋求更高的政治地位,从原本属于苏南地区的普通城市,到1928年成为特别市,再到建国后被划为直辖市,上海的政治地位飞速上升,进而奠定了其在华东地区的龙头地位

放眼整个长三角城市群,已经有了南京和杭州两个副省级城市,再有同级的城市必定会稀释上海的政治地位和资源配置,而如果苏州成为计划单列市或者副省级城市,必定对偏居江苏西南一隅的南京产生影响。因此,南京、杭州和上海默契地架空了苏南,形成了政治地位塌陷区。

虽说上海架空了苏州,但在经济发展层面上两者的关系又十分“暧昧”。苏州经济之所以能长期不强劲,和上海强大的经济影响密不可分。纵观从计划经济到改革开放的发展史,苏州的发展历程在某种程度上也是上海发展历程的映射,当然苏州在上海的崛起中也起到了很大的作用。近半个世纪以来,两座城市一直“眉来眼去”,甚至还传出了“上海合并苏州”这样的都市传说。

“千丝万缕”的上海与苏州经济

失去的转折

改革开放以后,为了促进沿海城市的开放并深入推进经济改革,不少城市获得了更高的政策支持和权限,并在政治地位上获得了提高。但是苏州却不在此列。

九十年代,各地如火如荼地参加计划单列市的评选(计划单列市享有省一级的经济管理权限,计划单列市的收支直接与中央挂钩,由中央财政与地方财政两分,而无须上缴省级财政。出任这一行政区官员的品级为副省级),不论从最初的十四个计划单列市,还是到现在的深圳、大连、青岛、厦门、宁波五个计划单列市,苏州从来没有占得一席之地

最初的十四个计划单列市

单单就落选计划单列市本身而言,当时的苏州经济尚处于蹒跚起步阶段,甚至还比不上无锡(从苏B是无锡就能看出来),“苏南模式”尚在萌芽,没有评选上计划单列市也并不是什么不能接受的事。

上世纪九十年代“蹒跚起步”的苏州

更重要的是,计划单列市本身带有极强的政治色彩。宁波受到了以包玉刚为代表的民间企业家的恩泽,大连、青岛负责对接日韩,深圳负责对接香港,而厦门更是属于面向台湾的窗口城市。

虽然苏州作为主要的工业城市,有着外贸发达,但却没有优良的港口和机场,而不论厦门还是青岛,都有优良的对外港口,并且海关直属于国家,每年向国家贡献大量的税收。

青岛港

不但如此,宁波和青岛还分别是东海舰队和北海舰队司令部的所在地,大连和厦门也是北海舰队和东海舰队的重要军港。而苏州虽处长江沿岸,但本身算不上海上军事要地,这样一来,苏州又少了一个优势。

在技术层面上,将苏州列为计划单列市也不太现实。计划单列市有着无须上缴省级财政的特权,苏州作为江苏省的主要财政收入来源之一,如果单列,省内财政的一大部分就要直接归中央,江苏财政难免捉襟见肘。在苏北转移支付的压力下,不将苏州单列也有考虑到防止虹吸效应,降低区域差异的考量。

苏州?“苏州市”?

除了上述原因,苏州发展模式也有自身的缺陷。

首先是尾大不掉的县域。作为一个行政市,苏州居然有4个县级市,这也造就了苏州特有的县域经济,所以我们说苏州这个城市如何如何的时候,万万不可脱离它管辖的县级市,因为这里涉及到一个县级市财政和市辖区财政的区别问题。

苏州行政区

我国的县级市,在行政上归省直辖,地级市只是负责代管。这一点在财政上尤为分明,相较于市辖区,县级市只需将一小部分财政上交市里。

在2018年全国百强县的排名中,前十名江苏省占了六个,并且包揽了前四名,而这前四名里,有三个属于苏州。这三个县加上排名第十的太仓,大概占了苏州GDP的60%,这60%带来的税收全部上交省级财政单位,这导致了苏州对下面的县级市的控制力不强,城市向心力基本为零。

比如号称“中国第一县级市”的昆山市,虽然隶属苏州,但是一直积极融入上海,而偏离苏州市区。

“中国第一县级市”昆山

一般大城市都是城区强大,越往外围越弱,但是苏州却呈现相反态势,即城区较弱,越往外围越强,所以某种意义上来说,苏州只能说是一个富裕的城市群,因此造成如今苏州的GDP总量和苏州市(区)的城市建设、科教文卫并不在一个水平线上。

其次从经济结构上看,自改革开放以来的引领苏州经济崛起的“苏南模式”,其本质是依靠乡镇企业实现工业化发展道路。但“苏南模式”主要进行的是来料加工,产业链短,附加值低;对外资依赖程度大,大部分利润都被外资转移,为之配套的民营企业又沦为配角;以中小企业为主的经济模式缺乏宏观规划和统筹安排;代工为主的产业模式导致同质化加剧……种种产业上的缺陷让苏州在全国城市竞争上很难得到政策上的机会。

迷雾之中的苏州工业园

长三角城市群

2019年12月,对长三角发展具有决定性意义的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式出台,《规划纲要》全文共有3万多字,多次提及苏锡常以及苏州下辖的市(县)区等,尤其提到要推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展,构建上海大都市圈,推广上海临港、苏州工业园区合作开发管理模式等重大利好消息。

在未来,苏州必定是上海大都市圈的副中心城市和长三角城市群重要的次中心城市。“长三角一体化”将成为苏州应对风险挑战的“定盘星”,实现转型升级的“助推器”。

参考资料

苏州城市新定位与发展新策略 . 翟俊生

我国大中城市城区重组的演化进程及其机制研究 . 孙中溪

苏南模式的弊端及其出路 . 张桂龙

关于完善和深化城市计划单列的思考 . 邓汝邦 曹平凡

* 本文由作者提供,不代表地缘谷立场

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