汉代九卿制度的形成

来源：微信公众号“历史中国”

作者：孙正军

来源：《历史研究》2019年第5期

摘要：九卿在汉代经历了由最初泛指同一秩级的若干官职到逐渐特指太常、光禄勋等九个官职的演变历程。西汉前期，九卿泛指二千石中职掌实际事务的中央机构长官；及武帝前期中二千石秩级形成，改指中二千石中的同类官职。迄至西汉灭亡，九卿仍未特指九职，不过西汉后期太常九职渐居同称“九卿”的其他中二千石之上。王莽基于汉制传统及模仿尧舜禅让，缘饰以经说，创造了以三孤卿+六卿的另类九卿形式。东汉承袭王莽九卿诸多设计的同时又接续西汉传统，确立以太常九职为九卿，并通过整饬机构，最终建立成熟的九卿制度。九卿这一演变，显示其制度形成乃是经典古制、传统故事、理性行政及政治意图合力推动的结果，复古改制并非唯一动力。

关键词：九卿　二千石　王莽　复古改制

对于汉唐时代中央官制变迁，识者常以从三公九卿到三省六部概括其演变大略——汉代置三公九卿，唐代设三省六部。魏晋以下直至明清，三公九卿仍在王朝官僚组织中占一席之地。不过，如果要列举三公九卿的典型时代，汉代无疑允为代表。这也意味着，较之魏晋以降，由太常（奉常）、光禄勋（郎中令）、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪（典客）、宗正、大司农（治粟内史）、少府构成的九卿在汉王朝的地位更为突出。

不过另一方面，正如许多研究者意识到的那样，九卿作为一个制度性群体在王朝政治中发挥核心作用，事实上仅存在于东汉一朝；西汉时期，九卿仅作为习惯或理念上之概念使用，并不特指九种官职。按照这一意见，九卿在两汉四百年间绝非恒定不变，从西汉到东汉，大致有一个九卿从泛指诸职到特指九职的演变过程。这个过程，我们称之为九卿制度的形成。

九卿是汉廷中央日常行政的主要执行机构，九卿任者亦是朝政方针的重要决策者，许之为汉代行政枢纽并不为过。在此意义上，对九卿制度形成的探讨，不仅有助于认识九卿自身，对窥视汉代官僚组织的运行及政治文化的演变，亦不无裨益。进而，作为中国古代王朝时期理想官制影响现实官制最早的例子之一，九卿与经典古制的关联，对于考察中国古代官制演变的动力机制、尤其是复古改制，亦具有堪比原点的标志性意义。以下我们即以相关讨论为基础，探讨汉代九卿制度的形成过程。

一、学术史的考察

西汉九卿不限于九种官职，很早就为世人注意。东汉末年，学者刘熙提出“汉置十二卿”，其背景之一盖即《史记》《汉书》中存在太常九职之外若干被称为“九卿”的官职。三国时吴人韦昭在此基础上进一步区分出“正卿”与“外卿”，并推测“外卿”之一的执金吾在汉武帝时被排斥在九卿之外，已然涉及九卿演变的具体环节。清人秦蕙田也意识到“九卿”本自《续汉书·百官志》，与《史记》《汉书》所见西汉十三卿不符，其中也隐约指出卿制在两汉有从十三卿到九卿的转变。不过，这些论述大抵浅尝辄止，并未触及九卿制度形成的关键。

第一次从学理上阐述九卿制度形成的现代学人是日本学者和田清。在1941年发表的《秦汉十二卿考》一文中，和田清提出秦及西汉原置十二卿，及西汉末儒家思想影响日著，王朝遂采儒家经典《礼记》等“三公九卿”之文，建立九卿制度。尽管和田清的论述不免笼统，在今天看来几为常识，但在当时仍不啻为理解汉代九卿演变的新见，尤其是揭示九卿制度建立的政治文化背景是儒家思想影响日著，某种程度上构成此后研究者讨论九卿制度形成的重要起点。

不过，和田清对九卿转变时间点的界定较为模糊，宽泛地置于西汉末年，相对而言，伊藤德男的定位就精确多了。他以新莽为九卿制度形成的关键时期，提出王莽始以三孤卿+六卿合称九卿，由此在形式上确立以特定九职担任九卿，至东汉九卿制度进一步完备。受题旨所限，伊藤并未详细论述王莽九卿的制定及东汉九卿的完备，不过首次揭示王莽九卿在两汉卿制演变中的意义，诚为敏锐的发现。

值得注意的是，伊藤还以对《史记》《汉书》“九卿”一词所涉官职的考辨为基础，指出九卿在西汉最初泛指从中二千石到比二千石之官，及至西汉后期，随着三公由理念上的制度转为现实，与三公并称的九卿也大致被限定为中二千石之职。要之，在伊藤看来，汉代九卿演变实际经历了两个阶段：第一阶段发生在西汉后期，九卿由泛指中二千石至比二千石之官转指中二千石之官；第二阶段发生在新莽及东汉初年，经由王莽另类九卿的“实验”，至东汉正式确立九卿制度。据此可见，伊藤的分析已经不限于两汉之交的显著变化，而是覆盖了九卿演变的全过程。

以上即日本学者对九卿制度形成过程的探讨，从时间上看，可谓着鞭在先，不过在此之后，日本学者罕有续论，中国学者则后出转精，无论是对整体过程的梳理还是对关键环节的认识，都有许多深入探讨。

1957年，劳榦发表《秦汉九卿考》，为较早涉及九卿制度形成问题的中国学者。文中认为秦及西汉凡中二千石皆为卿，包括《汉书·百官公卿表》所见太常以下十四五种官职，至东汉九卿定制为九种官职，遂与中二千石厘然有别。劳榦虽未明言九卿在两汉之际发生转变，但其对秦、西汉与东汉九卿的区分已隐含了这一判断。

劳榦的论述并未超出古代学者如秦蕙田等太多，不过随后徐复观的讨论却颇具启发。他认为西汉九卿系作为观念上之官制象征性使用，故泛指多种官职，成、哀以后，直至东汉，始将观念上之九卿，坐实而为事实上之九卿。亦即在徐复观看来，九卿在西汉后期至东汉有一个从理想官制走向现实官制的过程。徐复观没有论及促成这一转变的背景，不过从其对九卿概念渊源的梳理看，似乎未必认同和田清所说系受儒家思想影响日著所致的观点。

劳榦和徐复观的论述均未提到王莽九卿的意义，至20世纪90年代才有学者先后指出王莽九卿为九卿制度形成的关键：陈文豪推测东汉九卿可能受到王莽以三孤卿、六卿合称九卿、坐实九卿观念的启示；黄炽霖进一步揭示，王莽九卿称“卿”及分属三公亦影响东汉九卿；卜宪群也揭举王莽改制在九卿演变过程中的意义，不过他强调王莽这一制度设计并非无源之水，西汉后期在儒家思想影响下九卿已出现向实际政制转变的趋势。

这之后，阎步克对王莽改制的系列论述亦涉及王莽九卿。阎氏不仅揭示王莽九卿的学术背景，指出其三孤卿+六卿的九卿形式系兼综今文经学的九卿说和古文经学的六卿说，还通过分析“保灾令”明确了九卿如何分属三公。在此之外，阎氏还分析了九卿秩级在西汉一朝的变化，指出诸卿最初涵括二千石中的中央官员，景帝时中二千石秩级形成，九卿遂升格为中二千石，一些原先同为二千石的官职在此过程中与诸卿剥离。要之，阎氏对九卿演变的论述大致可以分为两个部分：一是王莽改制，二是九卿秩级的变化，而这两个部分恰恰对应了前揭伊藤德男所说汉代九卿演变的两个阶段。这显示出，至少就汉代九卿演变的整体脉络而言，二者意见毋宁说是一致的。

以上即为迄今学者对汉代九卿演变的主要论述，概括而言，大致集中在两个领域：一是从西汉末到东汉初的九卿变化，尤其是王莽九卿；二是西汉九卿的存在形态。相对而言，学者对前者意见较为一致，赞成王莽九卿是九卿演变的重要环节；对于后者则分歧较大，一部分学者以静态视角分析西汉九卿所指，由此衍生出九卿说、十卿说、十三卿说、十四卿说乃至泛指说等多种意见，另一部分学者则主张以动态视角界定西汉九卿，进而提炼出西汉九卿逐渐汇集于中二千石的演变线索。这种分歧势必导致学者对九卿演变进程理解存在差异：按照前一意见，九卿演变只有一个阶段，即西汉末到东汉初的九卿改革；而按照后一意见，九卿演变则经历中二千石九卿的形成和西汉末到东汉初的九卿改革两个阶段——前者系秩级演变的产物，后者为复古改制的结果。

随着张家山汉简《二年律令·秩律》的披露，西汉初年不存在中二千石秩级现已成为学界共识。亦即《史记》《汉书》所见九卿秩中二千石乃是历时性演变的结果，中二千石九卿的形成是汉代九卿演变必不可少的阶段。因此，笔者赞成伊藤德男、阎步克所说汉代九卿演变经历两个阶段的意见，不过在此框架下，仍有许多问题亟待澄清。譬如九卿定秩中二千石是在什么时候？此前、此后九卿包摄的官职是否存在差异？西汉后期三公由理想走向现实的过程中九卿是否发生变化？这些变化对王莽九卿和东汉九卿又有什么影响？而王莽“异想天开”的九卿设计其意义究竟如何？以下笔者即以回答这些问题为线索，综合以往讨论，尝试勾勒汉代九卿制度形成的整体脉络。

二、从九卿二千石到中二千石九卿

先秦时期，卿多指爵、位；及至秦汉，卿在保留爵、位内涵的同时又渐向官职靠拢。随着卿概念的这一转向，经典古制中指向官职设置的“三公九卿”越来越多地影响王朝官制高层结构的设计，并最终催生了包括九卿制度在内的三公九卿制的形成。

九卿制度形成的第一阶段是中二千石九卿的形成，亦即九卿专指中二千石诸职。而论及于此，无法回避的一个问题就是中二千石秩级何时形成。关于此，学界仍莫衷一是。笔者在详细检讨前人研究的基础上，确认中二千石是在汉武帝前期的秩级整理运动中与比秩、真二千石一起成为正式秩级。另一方面，尽管对中二千石秩级形成时间认识不同，但对中二千石秩级设置的初衷，学者意见却颇为一致：他们大多赞成劳榦训“中”为“京师”之意，承认中二千石秩级的设立是为了区分中央二千石与地方二千石。这也就意味着，随着中二千石秩级成立，与中二千石密切相关的“九卿”所指涉官职不可避免地会发生变化。

那么在西汉前期，哪些官职可称“九卿”？郎中令应是其中之一。文帝自代入京，原代国郎中令张武被任为汉廷郎中令，文帝称其“官至九卿”。不过，武帝之前确切可考被称作“九卿”的官职，文献仅此一例。

如前所述，伊藤德男推测九卿辐辏于中二千石之前包括中二千石至比二千石诸职。尽管伊藤没有意识到中二千石秩级是在汉朝建立半个多世纪后才形成，但认为九卿在西汉前期并非对应特定官职而是对应于秩级，富有启示。阎步克综合《新书·等齐》及《二年律令·秩律》等进一步提出，凡二千石中的中央官，皆可称“九卿”。在《二年律令》中，这部分官职包括御史大夫、廷尉、内史、典客、中尉、车骑尉、太仆、长信詹事、少府令、卫将军、卫尉、汉中大夫令、汉郎中令、奉常。

《二年律令·秩律》二千石一栏中，还包括部分地方官职，如备塞都尉、郡守、郡尉，这些非汉廷中央官为何不能称“九卿”，对此阎氏没有论证。然而这并非没有争议，伊藤德男即怀疑西汉前期九卿包括地方郡守在内，其主要依据是《史记·大宛列传》所记武帝太初四年（前101）对李广利率军征讨大宛后的论功行赏：

封广利为海西侯。又封身斩郁成王者骑士赵弟为新畤侯。军正赵始成为光禄大夫，上官桀为少府，李哆为上党太守。军官吏为九卿者三人，诸侯相、郡守、二千石者百余人，千石以下千余人。

伊藤比定诸记载后认为，所谓“军官吏为九卿者三人”，即指光禄大夫赵始成、少府上官桀及上党太守李哆。按照这一说法，则九卿包括地方郡守在内。不过，据文献所见，此前此后，地方守相皆不称九卿。如景帝时石奋自九卿徙为诸侯相，宣帝时杜延年以故九卿（太仆）拜北地太守，成帝时冯野王以九卿秩（大鸿胪）出任上郡太守，皆显示九卿当不包括地方守相在内。伊藤以郡守归于九卿，是有疑问的。事实上，即便其引以为据的史料自身，在叙述因功授职时将九卿与诸侯相、郡守并列，也表明地方守相与九卿绝非一回事。

那么，《二年律令·秩律》二千石栏所见汉廷中央官是否都可称“九卿”？御史大夫、廷尉以下大约不成问题，稍有疑问的是“卫将军”，或以卫将军没准儿就是一个“卿”。不过征诸史文，此说可商，其反证即文帝即位之初封赏代来旧臣的诏文，云：

方大臣之诛诸吕迎朕，朕狐疑，皆止朕，唯中尉宋昌劝朕，朕以得保奉宗庙。已尊昌为卫将军，其封昌为壮武侯。诸从朕六人，官皆至九卿。

或认为文帝诏中“官皆至九卿”者，包括卫将军宋昌在内。不过据《史记·孝文本纪》，文帝入京时，“乃命宋昌参乘，张武等六人乘传诣长安”，可见所谓官至九卿的“从朕六人”系指张武等，并不包括宋昌。由此可见，至少在文帝初年，九卿应不包括卫将军在内。考虑到《二年律令·秩律》之“二年”系吕后二年（前186），去文帝不远，很难认为彼时卫将军位列九卿。明确了这一点，则西汉前期九卿可能指涉的官职范围大致浮出了水面，即二千石秩级中在丞相之下设置的分掌实际事务的中央机构长官。

无论如何，西汉前期九卿汇集于二千石殆无疑问，而随着武帝前期中二千石秩级形成，九卿所指涉官职发生什么变化呢？

统计《史记》《汉书》中“九卿”称谓可以发现，太常、光禄勋、卫尉（郎中令）、太仆、廷尉、大鸿胪（大行）、宗正、大司农（大农）、少府、执金吾（中尉）、主爵都尉、京兆尹（右内史）、左冯翊（左内史）、右扶风、长信少府、长乐少府、前辉光等17职，在武帝以降都曾被称为“九卿”。诸职之中，三辅以上前人已有论列，这里对最后三职略作说明。

长信少府凡两见，较为明确的是《汉书·盖宽饶传》，文中称“列卿”；《汉书·石显传》虽称“九卿”，不过“九卿”所指官职不甚明晰。从《石显传》可知，贡禹是在谏大夫任上经石显推荐而“历位九卿，至御史大夫”，据贡禹本传，禹任谏大夫至御史大夫期间，曾先后担任光禄大夫、长信少府。按光禄大夫，徐复观认为或属“九卿”，不过《汉书·董贤传》称董贤拜大司马，“以父恭不宜在卿位（卫尉），徙为光禄大夫，秩中二千石”，可见光禄大夫虽然在某些场合可秩等九卿，但明确不属卿职。又《萧望之传》载弘恭、石显欲排斥前将军光禄勋萧望之、光禄大夫周堪、宗正刘向，使人上言，“上新即位，未以德化闻于天下，而先验师傅，既下九卿、大夫狱，宜因决免”，其中光禄大夫也与九卿截然区分。光禄大夫既不为九卿，则贡禹“历位九卿”所谓官职只剩长信少府。结合《盖宽饶传》所见檀长卿以长信少府被称“列卿”，则西汉后期九卿应包括长信少府。

至于长乐少府，仅见戴崇一例，情况更为复杂。据《汉书·张禹传》，戴崇似以少府而非长乐少府被称“九卿”。不过《汉书·百官公卿表》“少府”一栏，却不见戴崇其人，考虑到戴崇活跃于元帝以后，而汉表对元帝以后少府任职者的记载基本不缺，因此很难认为汉表漏记少府戴崇，更可能的原因是戴崇所任“少府”系其他少府——如将作少府、长信少府等在汉代皆可统称少府。在《汉书·王莽传》中，恰有“长乐少府戴崇”，成帝时曾参与推荐王莽，二者姓名相同、年代相仿，当为一人。如果上述推测不误，则戴崇所任“少府九卿”应指长乐少府，亦即戴崇是以长乐少府被称“九卿”。事实上，考虑到长乐少府与长信少府本为一职，则长乐少府同属九卿顺理成章。更进一步，尽管没有史料依据，但推测与长信、长乐少府同为太后三卿的长信、长乐卫尉及太仆也可称九卿，大约不算无稽。

又前辉光，是自京师分出的二郡之一（另一为后丞烈）。作为京师的三辅既可称“九卿”，则析分自京师的前辉光被视为“九卿”，也是自然的。

以上我们确认在中二千石秩级形成的武帝以后，包括太常、光禄勋在内的10多种官职皆可称“九卿”。那么职掌不一、地位不等的官职被统称“九卿”，其依据又是什么？伊藤德男、沈刚和阎步克均认为西汉后期“九卿”秩中二千石，笔者赞成这一意见，不过尚有些反证需要辨明。

在《汉书·百官公卿表》中，中二千石一级仅有太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府、执金吾10职，“九卿”中的主爵都尉、长信长乐少府及三辅均不在其列，对此应如何解释？

按主爵都尉，杨振红引《史记·汲郑列传》证明其秩中二千石。而三辅秩级中二千石，尽管不无争议，但安作璋、熊铁基、阎步克等所持中二千石说显更合理。至于长信、长乐少府，《汉书·百官公卿表》及《续汉书·百官志》均记其秩二千石，不过《汉书·外戚传》载哀帝时立四太后，“各置少府、太仆，秩皆中二千石”，明确称包括长信少府在内的太后宫卿秩中二千石。又《宋书·百官志》“太后三卿”条引应劭《汉官仪》：“卫尉、少府，秦官；太仆，汉成帝置。皆随太后宫为号，在正卿上。”太后三卿既“在正卿上”，则秩级当不低于中二千石。

除上述诸职外，还有詹事一职需要查考。《后汉书·党锢传·孔昱传》载其七世祖霸，“成帝时历九卿，封褒成侯。”李贤注据《汉书·孔霸传》称孔霸曾任詹事、高密相，判断“詹事及相俱二千石，故曰历卿”。据此，似乎非中二千石的詹事及诸侯相亦得称九卿。按诸侯相不为九卿，已见前文，然则詹事就是孔霸所历“九卿”么？似乎也不尽然，至少史传内就有明确显示詹事不为九卿的文字。《史记·汲郑列传》载郑庄于武帝时“至九卿为右内史，以武安侯、魏其时议，贬秩为詹事”。郑庄既从九卿右内史贬秩为詹事，则詹事非九卿。考虑到詹事称九卿仅见《孔昱传》一例，且其中不乏年代错讹，因此《孔昱传》的孤例似不足以证成詹事得称九卿。

排除了上述反证，至此我们可以确认，西汉后期作为概念使用的九卿主要是指中二千石诸职。西汉后期记载中频见以“九卿”取代“中二千石”也可证实这一点。《汉书·平帝纪》载元始四年（公元4年）赐爵，“赐九卿已下至六百石、宗室有属籍者爵，自五大夫以上各有差。” 而据文献可知，西汉后期类似赐爵的范围，史家更多表述为“中二千石以下至六百石”。显然在元始四年的场合，“九卿”已代替“中二千石”，成为赐爵人群的上限。此外，《汉书·朱博传》“前丞相方进奏罢刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿”；《外戚传下·孝元傅昭仪传》“郑氏、傅氏侯者凡六人，大司马二人，九卿、二千石六人，侍中诸曹十余人”；《定陶丁姬传》“丁氏侯者凡二人，大司马一人，将军、九卿、二千石六人，侍中诸曹亦十余人”。在这些场合，“九卿”也是作为“中二千石”的替代用词出现。而“九卿”之所以能够取代“中二千石”，其背景即九卿在西汉后期已等同于中二千石。

最能反映西汉后期九卿等同于中二千石的证据莫过于敦煌汉简第1108号简，根据任攀的最新复原，其文字如下：

元始五年十二月辛酉朔戊寅，大司徒晏、大司空少傅丰下小府、大（太）师、大（太）保、票（骠）骑将军、少傅、轻车将军、步兵［将军］、宗伯、监御史、使主兵、主计（？）、主客、护漕都尉、中二千石九卿、真二千石州牧、关二郡大（太）守、诸侯相、关都尉

按此枚简，或疑是习字简，不过比照学者所总结的习字简特征，恐怕很难作此认定。此简既非习字简，则当是实际行用的文书简，具有体现现实官制的意义。这枚简中，与本文相关者即“中二千石九卿”，阎步克认为“中二千石九卿”为完整提法，任攀则将中二千石、九卿分开理解。结合前引《朱博传》“更置州牧，秩真二千石，位次九卿”不难判断，这里“中二千石九卿”当与其后“真二千石州牧”一样，均应被视为一个完整用词，其成立的基础即是“中二千石=九卿”。当然，考虑到当时文书仍多使用“中二千石”而非“九卿”或“中二千石九卿”，因此还不能判定彼时九卿已经形成制度，毋宁认为“中二千石九卿”只是时人对中二千石与九卿关系的理解。

需要说明的是，也非所有定秩中二千石的官职都可称九卿，譬如太子二傅。尽管史志称其秩二千石或真二千石，但从西汉后期实际政治看，太子二傅似为中二千石。《汉书·冯野王传》记载：

数年，御史大夫李延寿病卒，在位多举野王。上使尚书选第中二千石，……乃下诏曰：“刚强坚固，确然亡欲，大鸿胪野王是也。心辨善辞，可使四方，少府五鹿充宗是也。廉洁节俭，太子少傅张谭是也。其以少傅为御史大夫。”

如上所见，此次候选御史大夫的范围为中二千石，太子少傅张谭既在其中，其秩当为中二千石。而太子太傅秩级，据《汉书·外戚传下·孝元傅昭仪传》：

明年，（成帝）遂征定陶王立为太子，语在《哀纪》。月余，天子立楚孝王孙景为定陶王，奉恭王后。太子议欲谢，少傅阎崇以为“《春秋》不以父命废王父命，为人后之礼不得顾私亲，不当谢。”太傅赵玄以为当谢，太子从之。诏问所以谢状，尚书劾奏玄，左迁少府，以光禄勋师丹为太傅。

太子太傅赵玄以议事不当左迁少府，既称“左迁”，其地位应在少府之上。少府已是中二千石，太子太傅又非三公，其秩级只能是中二千石。故唐人杜佑称“汉高帝以叔孙通为太子太傅，位次太常后”，以汉初状况而言未必准确，但从西汉后期历史看，是有一定道理的。

太子二傅秩中二千石已如上论，而学者业已指出，太子太傅不在九卿之列。尽管其所引石奋例显示的是景帝初中二千石秩级形成之前的状况，但考虑到太子二傅职掌辅导太子，而非行政职务，太子宫具体事务另由詹事所领诸职负责，则太子二傅在中二千石秩级形成之后仍非九卿，当不意外。由此而见，前文在分析中二千石秩级形成之前九卿所指时推断九卿仅指“丞相之下设置的分掌实际事务的中央机构长官”，这一定义在中二千石秩级形成之后仍然适用——太子二傅因不掌实际事务，故被排除在九卿之外。

以上虽然胪列了一些反证，但整体上看，西汉后期九卿汇集于中二千石，这么判断应可成立。若上述不误，则九卿在西汉一朝大致经历了从二千石到中二千石的演变，而在这个变化中，秩级乃是衡量是否九卿的重要标准，此即学者所谓“以若干石为卿”。九卿既以秩级为标准，则西汉九卿与九卿特指九职的理想官制设计尚有距离，后者的现实化乃是随着两汉之交一系列波及政治、社会乃至思想文化的巨变才最终实现。