关于目前对“村委会非法批放宅基地的处罚程式”的探讨

    一、对村委会同意或指定村民占用集体土地做宅基地行为的性质认定

    农村村民向本村村委会提出申请，自己提出或由村委会指定地块后，向村委会交纳一定费用，即认为取得宅基地的使用权。这是目前我国广大农村取得宅基的通行办法。村民如果不办理用地审批手续就建住房，一开工，即形成非法占地的事实，这是确定的有法可依的。但是，村委会收取费用，指定地块或同意村民提出的地块做宅基地是什么性质的行为，是违法行为还是法律未加禁止的行为抑或是有法可依的合法行为？比较复杂！

现在来分析一下：

    1、是否有法可依的合法行为

    翻遍土地法律、行政法规及现行政策等文件，均无明确规定村委会批放宅基地可以收费标准，即农村村委会此项收费无法可依。

    2、是否法律未加禁止的行为

    物权法第13章“宅基地使用权”的解释为：宅基地是集体经济组织无偿分配给本集体经济组织成员的基本生活资料，而非一种生产资料，它是有社会保障性质，使农民能够依赖宅基地得到基本的生活保障。宅基地使用权是依法经审批由农村集体经济组织分配给其内部成员用于建造住宅的，没有使用期限限制的集体土地使用权。上述明确了宅基地的社会保障性质与无偿性，因此，村委会的收费行为属于法律禁止的行为，因而是一种违法行为。

    3、可以肯定是违法行为了

    那么，是一种什么类型的违法行为呢？一种意见认为是非法买卖土地行为：一种意见认为是非法批准行为；还有一种意见认为是共同非法占地行为。我认为不宜认定为买卖土地行为，依前述——“宅基地属于集体经济组织无偿分配给本集体经济组织成员的一种基本生活资料，它具有社会保障性质”，虽然实际生活中大部分村委会的确收取一定费用，失去了无偿分配的性质，但该费用的性质应该是同土地承包金一样，属于农村集体经济组织代表集体“取之于村民，用之于村务”的性质，而不宜认定为买卖土地所得价款；第三种认为是共同非法占地行为不正确，村委会批放宅基地的目的不是占地，而是为了收费，并且它没有占地。我同意第二种意见，是非法批准行为，依据第78条的规定，村委会应该属于“无权批准使用土地的单位非法批准占用土地”。

    二、目前我们处理村委会非法批放宅基地案件的处理程式及其弊端

    1、目前，我们处理村委会非法批准宅基地案件时的处理程式为：

    （1）先给村委会下发《关于责令某某村委会收回非法批放给某某用于建住宅的集体土地的通知》，限村委会在15日内将非法批放给某某用于建住宅的集体土地收回。因收回土地给某某造成的损失，依法由该村委会承担赔偿责任。

    （2）待15日过后，村委会没有动作后，依据《土地法》第78条下发“限15日内收回非法批放给某某用于建住宅的集体土地，因收回土地给某某造成损失的，依法由你村委会承担赔偿责任”的《听证告知书》，以及处罚内容相同的《处罚决定书》。

    2、上述程式存在的弊端：

    （1）效率低下，处罚内容难以执行。

    第一步，下发《收回通知》后，等15天才能向下进行，而从实践中来看，村委会也是没有采取任何措施来制止村民建房的（它收了村民钱，决定了它不会采取任何措施的）。所以这个《收回通知》等于没发。第二步，下发同《收回通知》内容一样的《处罚决定书》后，村委会同样是不会采取任何制止措施的。如果到期申请法院执行，法院执行什么？——无内容可执行的——法院总不能逼着村委会主任去收回土地吧！

    （2）不利于以后的工作开展。

    据所里的同志们反映，在下发通知书这个环节时，村委会一看要他们承担赔偿责任即产生抵触情绪，反映为不在送达回证上签字，不理睬执法人员等情形，甚至当所里执法人员采取“留置送达”方式，需要邀请乡政府工作人员做见证人时，乡政府工作人员也不予配合，从而造成送达难的问题。这些还只是表面上的问题，更深层次的是还可能因此涉及到以后村委会和我们的执法人员的其它工作配合问题。这些都是需要考虑的实际情况。

    三、对以后处理村委会非法批放宅基地案件的处理程式提出的建议及其优点

    1、不再给村委会下发《通知》、《告知》、《决定书》，而是在给村民个人下发的《关于收回某某经某某村委会非法批准占用的集体土地的通知》中，明确村委会的民事赔偿责任，让村民个人知晓如果履行《收回通知》，自行拆除建筑物后，可以向村委会要求赔偿（以协商或起诉方式）。

具体内容如下，供参考：（以王某某案为例）

                       辛集市国土资源局

    关于收回王某某经某某村委会非法批准占用的集体土地的通知

    ……经研究通知如下：

    一、限你在15日内拆除经村委会非法批准使用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复地貌，将土地归还村集体；

    二、因归还土地造成的损失，由某某村委会承担赔偿责任；

    三、如逾期不自行拆除，我局将按非法占用土地论处。

    第一、这样的话，不再给村委会发东西是不是就起不到制约村委会批放宅基地的冲动，而助长其更加肆无忌惮地放宅基地呢？请想一想，给村委会下发对人家来说不痛不痒、难以操作的“限期收回”的《通知》、《告知》、《决定书》，就起到制约作用了吗？不能！——但是，也不能说就不再处罚村委会，因为它作为一个单位毕竟违法了，不能让它认为自己放宅基成为合法的了，那么怎么办呢？

    第二、在目前的土地法框架内，建议以村委会是否收取费用、所批放的土地的地类为依据，区分不同情况，下发处罚决定书。

    （1）如未收取费用，只是同意或指定村民宅基地地块位置，则不再发任何法律文书。

    （2）如收取了一定费用，批放的宅基地占用的是未利用地，则依据《土地法》第81条，只处村委会罚款（非法所得的20%以下）——依此下发法律文书。

    （3）如收取了一定费用，且批放的宅基地占用的是农用地，则依据《土地法》第81条，没收违法所得（收取的费用），并处罚款（非法所得的20%以下）——依此下发法律文书。

    以上处罚程序既缩短了办案时间，提高了效率，又符合国家用途管制制度，区分了违法情节的轻重，侧重于农用地的保护，同我国最严格的耕地保护国策一致。