 传统程序导向型政府采购不仅没有实现物有所值的基本目标，反而成为了责任的避风港。针对现有问题的反思已经在全球范围内得到回应，并掀起了绩效型政府采购变革的全球浪潮。本文梳理了对程序中心主义的反思，并总结了美国及澳大利亚变革的经验，希望为我国构建绩效型政府采购制度提供参考。 政府采购在本质上是一种公共财政支出行为，其追求的基本目标应该是确保财政资金的使用效益实现“物有所值”，即“value for money”。然而，公共部门在依靠资金稳定、风险更低、更具规模等众多优势的前提下，却无法获得跟私营部门一样的成本产出与经济效益。成本—效益分析是一种经济决策的方法，但决定政府采购成败的却是法律规制。一整套非常严格详细的法律程序保障了纳税人的钱没有被滥用，但依靠“程序正义”搭建的责任避风港却让纳税人的钱被源源不断的浪费。 政府采购仅仅是公共部门低效、繁文缛节的一个缩影，在这种背景下，更具务实性的普通法系国家于20世纪70年代末期开启了“重塑政府运动”，企业家精神被引入政府公共行政之中。到20世纪90年代初，美国克林顿政府开始推动政府绩效改革运动，以结果导向为核心的新公共管理理论走向成熟并向全世界蔓延。随着中国市场机制不断健全，我国也开始逐步向绩效型政府转变，更加重视绩效管理的深度与广度。2018年9月，中国开始全面实施预算绩效管理，绩效开始主导财政配置资源的行为与全过程，而作为优化财政支出的重要手段，政府采购也必然转为以绩效为基础。欧盟也开始对政府采购过度的程序主义进行修正，2014年新修订的公共采购指令简化了原本复杂的程序，在欧盟一级的程序上保障基本原则有效实施的前提下，允许最大限度的灵活性。澳大利亚维多利亚州也率先对政府采购进行了改革的尝试，由原本低价中标的公开招标模式转为基于绩效的商谈模式，并实证获得可测量的经济和社会优势。 总体来说，以公开招标为主导的程序型政府采购正在全球范围内引起反思，政府采购的程序中心主义正在逐渐被打破，一场在政府采购领域的绩效革命已经拉开帷幕，而中国也处于此次变革的浪潮之中。 我国政府采购现行的法律依据主要为《政府采购法》与《招标投标法》，二者最为突出的特征就是为政府采购行为规范了一套非常详细的流程，在当时国内市场机制还很不健全的背景下，“政府采购流程化”对中国政府采购从无到有起到了非常重要的作用，避免了因政府采购而引发的混乱。“程序导向的政府采购制度，强调对供应商权利的保护和市场竞争的公平性，尤其是合同缔结方面的竞争性制度。”在近二十年的实践中，中国公共部门的政府采购的行为与程序日趋成熟与完善，但“程序中心主义”所带来的弊端也越发突出。“质次价高”成为了民众对政府采购的刻板印象，这不仅降低了我国财政支出的效益，而且也严重损害了政府公信力。 整个政府采购程序的核心采购方式即公开招标。在达到规定的数额标准时，公开招标几乎成为了政府采购的“必经之路”，而此时的政府采购也几乎等同于公开招标。所谓公开招标，在西方一些国家称为竞争性招标（competitive tendering）。所谓竞争性则是希望通过市场的竞争机制实现同质产品以最低的价格获得，而由于价格高低相对于产品或服务的质量更好测量，这就逐步演变成了“低价中标”的现状。 通过市场机制进行财政资源配置确实更加高效，并具有活跃市场经济等外溢效应，但市场经济本质上具有逐利性，我们不能要求供应商承担过多的社会责任，也不能避免供应商通过各种合法的商业手段中标及提供货物、服务等。政府进行采购货物或服务的时候应该考虑多种因素，例如社会整体的最佳效益等。但程序化后的政府采购只能简单的由最低价格来决定，尤其当受到节制财政预算压力的时候。这就导致了很多复杂的政府或社会服务不适合通过公开招标的方式，否则一些公共政策和公共目标很难通过政府采购的方式实现。 由此可见，政府采购完全依靠程序来运行恐怕无法实现物有所值或者更高的国家利益和社会利益等目标，因此应该对现有的程序中心主义进行变革。2018年11月，中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》，采购人的主体责任被要求强化，这与同时代其他国家或组织的变革尝试方向一致，都是对政府采购程序中心主义反思的回应。 关于中国如何构建全新的绩效导向型政府采购制度，我们可能依旧还处在探索之中。但国际上有一些率先尝试变革的国家或地区已经积累了很多经验，有一些制度也已经非常成熟，我们可以在结合本国国情的基础上进行参考与借鉴。本文主要介绍美国与澳大利亚（维多利亚州）的绩效型政府采购制度，两者在不同的背景下转向绩效导向，美国更是已行之多年，但二者都是将采购行为的中心落在采购人基于公共目标的协商建议之上，这与我国强化采购人主体责任的改革方向一致。 （一）美国的“竞争性协商”。 美国是世界上最大的政府采购市场之一。在很多方面，美国联邦政府采购体系是在战争中塑造的。美国现代的政府采购可以追溯到独立战争时期，大陆会议多次构建和重组了为大陆军队提供物资的采购系统。国会和政府采购(尤其是国防采购)一直到今天也保持着密切的关联，而且许多现代的政府采购改革都是通过美国国防部的年度授权立法启动的。一直到20世纪，美国最主要的政府采购方式依旧是公开招标（美国称为“sealed bidding”，即“密封投标”）。 但为了加快战争调动资源的速度、获得最新的科技以及美国在尖端技术方面越来越依赖私营部门等原因，美国联邦政府开始放弃公开招标的方式，转为竞争性协商的采购方式。并且在克林顿政府推行绩效改革运动时期，《联邦采购条例》被重新改写，竞争性协商开始扮演关键性角色。根据美国政府采购2014财年数据显示，按占全部采购额度的百分比计算，竞争性协商占比达到38.64%，如果算上其他包含竞争性协商属性的采购方式，这个比重可以达到60%，而相比之下，公开招标只占2.06%。由此可见，公开招标这种程序导向并且按最低价格中标的采购方式在美国已经完全边缘化，而美国主流的采购方式是一种以结果（绩效）为导向的竞争性协商方式（在美国又称“协商性建议”）。 竞争性招标的“竞争”，指的是在客观程序的前提下，供应商通过市场机制竞争出最低价格而中标。而竞争性协商是采购人利用市场机制，通过协商、谈判等方式，从众多投标的供应商中选择出更符合采购目标的供应商。竞争性协商当然也会出现所谓的“技术上可以接受的最低价格”，但这与公开招标的“最低价格”不同的是，这其中包含了采购人与报价人之间的信息交换，从而降低采购中所出现的风险。而且这也为采购人提供了一个权衡的过程，可以让采购人在诸如价格、技术、品质等诸多因素中进行衡量，而非仅仅是单一的价格因素，从而做出更符合采购人利益的决定。为了保障采购的透明度与公平性，美国《联邦采购条例》规定，所有在权衡中使用的评估因素和重要的子因素必须在询价中阐明，各因素的相对重要性也必须清楚阐明。 竞争性协商会带来更高的腐败风险，但这种风险是可以利用各种反腐的制度来管控，甚至包括来自社会的监督。但如果利用像“数学公式”一样的程序来严格限制采购人的自由裁量权，那么采购人也将丧失考虑和权衡报价方提出的创新性解决方案的能力。总而言之，竞争性协商可以更好地应对复杂的市场情形。而为了获得更多的市场信息，《联邦采购条例》规定了包括会议、书面及口头陈述等多种协商、谈判的方式，而且在定标后要对成交结果进行解释说明，这样做的目的是帮助供应商在以后的竞争中准备更好的报价。 （二）澳大利亚维多利亚州的绩效变革。 澳大利亚作为小型开放的经济体，其人口规模决定了澳大利亚政府采购市场的规模非常有限，所以需要通过与其他国家签订自由贸易协定来为其出口商打开其他国家的市场。因此，澳大利亚的政府采购制度在很大程度上受到国际协议的影响。而这些协议和相关政策的重点是要求参与国政府以公开招标方式采购货物及服务，结果导致了公开招标近乎成为澳大利亚联邦政府采购的唯一方式。这种以金额为主要衡量因素而不考虑产品的复杂性以及社会整体最佳效益的采购方式，被澳大利亚学者们比喻为“拍卖”。 针对学术界的批评以及现实社会需求，维多利亚州政府采购委员会展开了彻底的改革，并要求所有的部门和机构在2015年1月1日前向新体制和新政策过渡。改革将政府采购重新定位为核心的业务功能，并制定了贯穿整个采购流程的五大策略，即廉洁、问责制和扩展性、高度重视物有所值、与市场的互动以及提高生产力。而且每项策略都有可参考的最佳实践指南、工具和模板，以确保政府内部行为的一致性。 在2017~2018财年，为支持采购改革计划，维多利亚州政府采购委员会建立了5个核心工作流程，分别为（1）维多利亚州社会采购框架和报告；（2）治理与扩展范围；（3）政策与实践；（4）采购技术；（5）能力、简化流程和实践以及领导变更管理。其中，每个工作流程都有一个小组委员会来驱动该工作流程的目标。针对采购人能力的提升，维多利亚州政府采购委员会制定了一项为期五年的采购能力发展战略，重点是培养一支专业的采购队伍。经过一系列的改革，维多利亚州形成了以绩效为导向的新的政府采购流程。 新的政府采购流程几乎每一步都是以采购人为核心，包括供应商中标也是依据采购人的主观评判标准裁定，而决定采购人选择哪一位供应商的方式是基于绩效的协商，与上文美国的竞争性协商相似。协商（谈判）是一个过程，通过这个过程，各方了解到彼此间不一致的地方，并努力找到一个双方都能接受的解决方案。这与更像是“拍卖”的公开招标形成了对比，当公开招标的结果决定了产品或服务的价值时，谈判的过程就是在创造价值。那些在公开招标中可能被掩盖的潜在价值与利益，在谈判中被尽可能的激发出来。实际上，在很多复杂的采购项目中，合同在最初设计上一般都是不完整的，无法预见在未来执行过程中所遇到的困难或需要调整的变化，而采用公开投标的方式必然存在问题。在合同不完备的情况下，公开招标方式的交易成本很高(实质上是事前竞争过程)，使得事后适应成为这种交易模式的一个重要特征。相比之下，基于绩效的协商能够避免这个问题并保障服务的提供，同时又能满足其他重要的公共服务目标。（参见图1） （三）中国与绩效型政府采购。 无论是美国的竞争性协商，还是澳大利亚的基于绩效的协商，在我国都并非是陌生的采购方式，我国有近似于二者的竞争性谈判与竞争性磋商。竞争性谈判是我国《政府采购法》中明确规定的采购方式，但由于当时我国还无法控制其所带来的缺陷与风险，所以竞争性谈判被严格限制在少数的情形下使用，例如招标后没有供应商投标或者没有合格标的等。随着采购人能力水平不断提高、市场机制不断健全以及国家治理能力与法治水平达到可以管控采购人自由裁量权所带来的腐败风险等问题，我国于2014年底开始推行竞争性磋商的采购方式，该方法通过磋商确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后，通过综合评分法来确定最终中标的供应商，其核心精神与美澳的竞争性协商相一致。竞争性磋商是我国政府采购向绩效导向过渡的一个尝试，但目前依旧以程序导向型采购为主，如何平衡风险与效益，可能是未来中国政府采购绩效改革需要思考的问题。 20世纪90年代，美国克林顿政府掀起了绩效改革运动的帷幕，复杂繁琐的程序开始被削减，以结果为导向的公共行政理念开始成为主流。此后，绩效的观念开始向全球蔓延，而绩效本身的深度与广度也在不断加强。中国已经开始推动全面实施预算绩效管理的改革，绩效已经开始颠覆传统财政的核心理念，围绕公共财政运行的相关行政行为都将受到绩效的影响。 政府采购制度作为公共财政制度的重要组成部分，未来也必然转变为以绩效为基础，而这场向绩效型政府采购变革的浪潮已经开始席卷全球。美国、欧盟、澳大利亚乃至中国等都先后对这场变革做出了回应。变革的核心都是加强了采购人的主体责任，释放了过度的程序中心主义对采购人自由裁量权的限制。具体的采购方式，美国采用的是竞争性协商的方式，澳大利亚维多利亚州的改革采用的是以绩效为基础的协商，二者本质上相同。中国也开始推行类似的竞争性磋商的采购方式，但彻底由程序导向转为绩效导向可能还需要更全面的制度设计。 |
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