秦朝的监察制度是怎么样的？它的历史地位如何？

公元前221年，秦王政用武力兼并六国，结束了战国以来诸侯长期割据的局面，统一了全国，建立了中国历史上第一个统一的多民族的专制主义中央集权制的封建国家——秦朝。秦朝的疆域，东至海，西至甘青高原，南至岭南，北至河套、阴山。为了统治这个前所未有的超级大国，嬴政以秦国原有的制度为基础，吸收、继承并发展了战国以来各国逐渐形成的中央集权的政治制度，将其进行整理、改进，使之系统化，完善化，推行于全国，将中国封建社会的历史推进到一个新阶段。秦代政治制度有二个特点：

第一、建立皇帝制度，皇权至高无上

嬴政为显示自己的至高无上的尊贵和权威，统一全国后就采用传说中三皇、五帝的称号，自称“皇帝”，名曰秦始皇，后世子孙世袭相承，为“二世、三世，至千万世，传之无穷”。皇帝是国家代表，握有最高的行政权，从中央到地方的主要官吏，都由皇帝任免，都按照皇帝的意志办事。军权也绝对集中于皇帝之手，军队调动，凡五十人以上，都须请示皇帝，由皇帝发给调兵虎符，否则就是违法。皇帝亦掌握最高司法权，《史记·秦始皇本纪》说秦始皇：

“刚戾毅深，事决于法”。

《汉书·刑法志》说秦始皇：

“专任刑罚，躬操文墨，昼断狱，夜理书”。

在这种况情下，皇帝的诏令就是法律。此外，秦始皇还制定了一套尊君抑臣的朝仪和文书制度，百官群臣均须严格遵守，否则就会冒犯天颜，受到惩处，甚至有杀头之祸。《秦律杂抄》载：

“听命书……不避席立，赀二甲，废。”

命书即皇帝的命令，也叫“制书”，听命书时，要下席站立，表示恭敬，否则，要罚二甲，并撤职永不叙用。

第二、在全国范围内建立新的统一官僚体制

秦朝在中央机构实行“三公九卿制”。三公为丞相、太尉和御史大夫。丞相掌政事，为“百官之长”。其职为“掌丞天子，助理万机”。下设丞相使五人，往来丞相府与皇帝之间，称为“侍中”，以功高者一人为仆射。太尉掌军事。御史大夫是丞相的副贰，掌图籍章奏，监察百官。三公之下，还有九卿，分掌中央政府各部门具体政务：奉常掌宗庙祭祀；郎中令掌宫殿掖门户警卫；卫尉掌宫门卫屯兵；廷尉掌刑辟；治粟内史掌全国财政；太仆掌御用车马；宗正掌皇室属籍；少府掌山海池泽和官府手工业制造以供应皇室生活；典客掌国内民族事务和外事往来。三公九卿都各有一套机构，处理日常政务，大事禀报皇帝，由皇帝亲自裁决。三公丸卿以外，还设有中尉，掌京师卫屯，将作少府，掌官室营建，主爵中尉掌列侯，内史掌治京师，等等。

在地方，由于周代的分封建藩制度，与秦朝的专制皇权和统一国家绝不相容，故秦始皇彻底废除分封制，在全国范围内全面实行郡县制度，全国地方共设四十郡，郡设郡守，掌政事，另有郡尉，为郡守副贰，并掌军事。郡之下设县，县按大小设令或长。县令(长)掌政事，另有县丞，掌文书、刑法等事，县尉掌军事。·郡县直属中央和皇帝，是中央政府辖下的地方行政单位，郡县的主要官吏也是由中央和皇帝直接任免和调动。

秦朝的监察制度

秦朝在政治制度上创立皇帝制，确立了皇帝作为统治阶级最高政治代表的绝对权威，又建立了统一的中央集权的官僚体系作为以皇帝为代表的政治统治的工具。然而，要使庞大的官僚机器按照皇帝的意志正常运转，并非易事。秦朝统治者遂在西周萌芽，战国时期产生的监察制度的基础上予以改进和加强，设立专门监察系统，对中央和地方进行严密监控。

一、中央监察系统

秦朝的中央监察机构是御史府，设御史大夫，《汉书，百官公卿表七》记载：

“位上卿，银印青绶，掌副丞相”

负责监察朝廷百官。担任御史大夫的往往是皇帝的近臣和耳目，起着钳制丞相和百官的作用。秦制，皇帝对某些军国事务，在做出决定之前，先交三公、九卿集议，名曰“朝议”。朝议之时，参加的官员可以发表各种不同的意见，然后由丞相汇报于皇帝。为了防止丞相擅权或假借公议以呈私意，皇帝又指定由御史大夫通过御史中丞密报朝议情况，最后由皇帝作出决定。御史大夫之下，设有御史中丞，为御史大夫副贰，驻于皇宫，向御史大夫传达皇帝旨意，并向皇帝报从御史大夫处听取的丞相及百官的情况，起着皇室与政府之间的联络作用。

御史中丞以下，设侍御史十五人。侍御史冠法冠，亦名獬豸冠。獬豸是一种兽，有一角，专以触不直。相传楚王曾戴之，秦始皇灭楚，将其冠赐御史，以示相重。御史除了职掌“受公卿奏事，举劾按章”。以外，还审阅各地上奏给皇帝的文书。如张苍“秦时为御史，主柱下方书”。《集解》引如谆曰：

“方，版也。谓书事在版上者也。秦以上置牲下史，主共事，或日四方文书。”

《索隐》又注：

“姚氏以为下云‘习明天下图书计簿，主郡上计’。”

可见秦朝御史权力之重。除了上述正常的监察弹劾外，秦朝统治者有时还利用御史进行侦查活动，侦查重大案件。如秦始皇三十五年(前212)，秦始皇派方土广求仙药，方士不可得药，有诽谤之言并相邀逃亡。秦始皇遂派御史前往侦察逮捕，词连咸阳儒生四百六十多人，一齐坑杀。又如秦始皇三十六年(前211)在华阴平舒道有人对使者奉璧并诅咒“今年祖龙死”，于是始皇大怒派出御史视察。

此外，秦朝以“廷尉”为最高司法审判机关，但有时为了特别需要，直接派御史参予司法活动，《史记·蒙恬传》中加载：

“秦置御史，掌讨好猾，治大狱。”

如始皇三十六年(前211)，有人在东郡的一块石头上刻下“始皇死而地分”的诅咒皇帝字句，秦始皇大怒，《史记．秦始皇本纪》记载：

“遣御史逐问，莫服，尽取石旁居人诛之，因燔销其石”。

又如秦始皇死后，秦二世与赵高谋篡帝位，视太子扶苏、大将军蒙恬、蒙毅为眼中钉，于是派御史以“不忠罪及其宗”的罪名，逼扶苏、蒙恬、蒙毅自杀。

西周时期，中国历史上已出现了谏官制度的萌芽。但秦始皇统一天下，实行专制主义独裁统治后，虽然在形式上“置谏议大夫，掌议论，无常员，多至数十人，属郎中令。”并建立朝议制度。但大臣和谏官虽能参谋议政，而无少数服从多数的制约权力。如朝议安置诸皇子之事，绝大多数议臣和谏官都同意分封诸侯，而秦始皇只采纳李斯一人的建议，废分封，  秦朝统治者甚至规定：“群臣谏者以为诽谤。”按秦律：

“诽谤者族，偶语者弃市。”

这样，秦代统治者虽然改进和加强了先秦萌芽产生的监察机构监督和控制百官臣下的职能，但另一方面却以暴力扼杀了先秦萌芽的监察制度协调政治、监督最高决策、制约君权的谏议职能。

二、地方监察系统

秦朝地方监察，在全国三十六郡(后增为四十一郡)，各派一名御史常驻，称为“监郡御史”。在郡衙，监郡御史并非郡守的副手，而是直属中央的御史大夫，这是因为监郡御史远离都城，如果居郡守之副，就会受郡守的控制，不能起监察地方官府的作用。所以在《史记．曹相国世家》集解注·卷五十四加载：

“秦一郡置守、尉、监三人。”

郡守掌一郡之行政；郡尉掌一郡之军事；郡监掌一郡之监察；三者互不统属，各自对中央有关部门负责，最后统于皇帝。

秦朝监郡御史的设立，标志着我国古代地方监察制度的正式建立。不过，由于制度初立，尚不完备，有的监郡御史还不能专职专任，如秦修灵渠，就是派监御史去负责指挥完成的。

秦朝监察制度的历史地位

秦灭六国，统一天下，废除分封制度，实行郡县制度，建皇帝之号，立百官之职，其国家之大，史无前例，君权之隆，亦亘古所未有。为了有效地控制各级官僚，秦代统治者遂将商周以来萌芽发展的监察制度确立下来。所以，秦代统一全国，对于中国监察制度的发展，具有十分重大的意义。

一、承先启后，继往开来

秦代监察制度的历史地位，首先表现在其承先启后，继往开来。

在职官方面，中央设御史大夫为最高长官，其职乃西周小宰演化而来，在职任方面，侍御史除掌弹劾、纠察外，亦掌文书记事，这部分职任，也和前代御史职任相似。可见秦代监察制度是在商、周、战国萌芽的监察制度基础上建立的。但较之前代，秦代监察制度又有重大发展。

秦代以前，御史虽有部分监察职能，但并非专职监察官员，亦未设立专门监察机构。秦代建立了一整套中央和地方监察机构，在中央是御史府系统， 上有御史大夫为之长，下有御史中丞、侍御史、御史等监察官员。御史府为后世中央监察机构御史台之前身。在地方则建立监郡御史制度。这一制度不但对于增强中央对地方的管理和控制，巩固国家的统一起了重要作用，而且，此制一兴，对后世影响甚巨，汉代之州部刺史，隋朝刺史巡察，宋朝通判监州，元代肃政廉访使分道监察，明清御史分省巡按，皆于秦制上斟酌损益，虽变化而不离其宗。

任何制度都有一个萌芽、发展和确立的过程，过去有人说，中国古代监察制度始于秦朝，如果从“确立”的意义上说，是不无道理的。

二、制订了专门的监察法规

秦朝确立监察制度的最重要的标志之一，就是制定了专门监察法规。明确规定御史大夫职责为“掌讨好滑，治大狱”，负责国家的行政职官监察；侍御史职掌“受公卿奏事，举劾按章”，负责对中央各级官吏的具体纠弹；监郡御史则负责监理诸郡，纠察不法，以加强官吏的执法，具体的监察内容为吏的五恶行为，其惩治手段采用行政罢黜与刑罚两种。

不过，秦朝的监察制度并非完备。通观中国古代政治史，监察应具有两方面职能：

一是监控职能。

统治者通过监察制度对各级官僚机构的控制，以维护中央集权君主专制统治，并通过监察官员对非法官员的弹劾和纠察，防治官僚政治的腐败，以维护统治秩序并缓和由不良吏治而激化的阶级矛盾。

二是调节职能。

统治阶级通过监察官员对君主的规谏和参与议政，纠君之失，避免君主在用人行政方面的重大失误，并协调君臣之间和群臣之间的各种矛盾与不和谐因素。

总结：秦朝的监察制度，仅具前一种职能而没有后一种职能，而当时又无其它制约君权的机制，以致君权极端膨胀，国家治乱完全系于君主一身。秦始皇及其秦二世独裁专制，“刚戾自用”，专任狱吏，以刑杀为威，导致最高决策屡屡失误，阶级矛盾和统治阶级内部矛盾激化，最后终于爆发秦末农民大起义，埋葬了秦王朝。这种事例，充分说明了秦代监察制度的缺陷。