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三、对内陆法院促进调解效果的反思 对于法院来说，以当事人为中心的调解与法院作为规则实施者的角色仍然具有一定的差异性。法院在纠纷中要做的不是越俎代庖，完成调解的任务，而是在当事人已经起诉到法院的案件中引导当事人选择合适的方式解决纠纷，对案件进行科学化的管理。现代调解的发展应当与法院的审判职能相统一。在这种思考下，法院在促进调解的过程中应当考虑以下因素： 01 辩证地看待调解的优势和负面影响 1.1 重视调解的优势 对当事人来说，调解有利于节省纠纷处理的时间成本并有利于修复当事人之间的关系。调解在时间上的优势比较明显。一般而言，调解解决的案件履行的情况更为理想，即使进入执行程序，其所需执行时间也明显更短。更重要的是，调解有利于增强当事人之间的理解，增强信息的交换。如果当事人之间的纠纷以调解结案，即使不能达到“握手言欢”的效果，也可以对该争议“定纷止争”。但是应当明确的是，以上的时间成本优势仅计算了调解成功的状况。如果调解并未成功，调解有可能反而增加了诉累，增加了成本。 对法院来说，调解的大力推进在一定程度上缓解了法院案多人少的矛盾，让法院将有限的司法资源集中在重大疑难的案件的处理上，有利于提高司法质量。同时，法院为当事人提供多种纠纷解决方式，能增强当事人对法院的满意程度，体现司法为民的宗旨，提高法院在社会中的地位和公信力。 1.2 警惕调解的劣势 对当事人来说，首先，调解特别是“假调解真拖延”会造成当事人时间成本的增加。在诉讼程序中安排调解程序，如果当事人本无调解意向，但是为了完成程序参加调解，相当于走过场，对纠纷的解决并无好处。有诚意的当事人看到无诚意的当事人对调解敷衍了事，反而会更加反感对方的态度，从而进一步激化矛盾。其次，如果当事人之间力量失衡，一方强势一方弱势，调解可能不利于弱势方权利的实现。最后，如果调解过程中当事人（特别是弱势方，例如农民工）对其达成调解协议所放弃的权利没有清醒的认识，很有可能在达成调解协议后，反而反悔，成为新的社会不稳定因素。 除了纠纷解决外，法院要通过法律实现公平和正义。司法的功能不仅在于调整法律关系，维护正当权益，还包括对社会主导价值观和行为模式的引导。法院根据法律规定，对人们的各种行为进行肯定或否定，以引导人们对法律合法化和正义性的认同,实现社会秩序的稳定和和谐。实践中大量的纠纷到法院以调解结案，法律真正的规范作用并未得到很好的体现。即使法律明确规定某种行为该如何制裁，如何执行，但经过法院的调解其结果而变得不确定，如一方当事人根据法律规定原本应当得到的赔偿经过调解之后大打折扣，使得人们对法律的预判遭到破坏。 02 法院在调解中的角色 从以上的分析可知，法院在调解中的利益应该是次要的，放大法院的利益可能会对法院权威性和公信力产生不可弥补的不利后果。由此，从法院功能的多角度分析，附设调解制度最有利于法院实现其适用法律，并解决纠纷的功能组合。法院可以是调解的组织者，服务提供者，但是越俎代庖政府的功能可能并不适合。故此，一方面可以考虑限制法院滥用调解制度，一方面可以考虑鼓励附设调解机制的发展。 首先，为了防止调解的滥用，考虑适当分离法官的审判和调解功能。将审前调解程序独立于审判程序，设立专门负责审前调解程序的部门和法官，从事审前调解的人员原则上不得参与同一案件的审理。 当然，对滥用的防范并不代表法院就不应当推动调解的发展。结合香港法院推动调解成功的经验，可以考虑通过制度设计使当事人更加主动地利用调解。可考虑的机制如下： 第一，对于非理性拒绝调解设置惩处机制。司法资源作为社会公共资源的一部分，公众具有不得滥用的义务。当下法院所受理的案件中，虽然对于虚假调解设置相应的惩处条款，但是对于非理性的诉讼行为，提起“天价”诉讼请求且拒绝合理调解的行为缺乏应有的惩处机制。还有律师企图以不恰当的诉讼预期引导当事人消极对待调解，养成以诉讼谋取不适当利益的风气。因此，法律应当倡导当事人采用理性的态度对待诉讼，激发当事人自律地为设定自己与他人今后关系的努力，并尽量将这种努力反映在程序及其结果之中，而不是如斗士般在诉讼中虚耗精力。香港经验表明，如果制度上能予以配套设计，对于非理性诉讼行为予以相应的惩处，不但是对非理性诉讼的有力抑制举措，还能肃清律师行业不诚信的风气，建立规范的律师执业氛围。因此，建议立法上建立诉前调解的激励措施，如果一方当事人拒绝接受调解协议或者故意拖延阻挠调解，导致庭前调解不成，案件在诉讼程序中，其通过裁判获得的利益少于或等于调解确定的利益时，法院可在判决中对其导致诉讼的责任进行认定，由其承兑对方当事人因为诉讼付出的增加费用和其他经济损失。 第二，建立激励调解的诉讼收费机制，现行《诉讼费用交纳办法》显然对于诉讼内调解是缺乏激励的。内陆的诉讼收费以低廉、便民为原则，一度成为诉讼量暴涨的导火索。劳动争议5元的诉讼费用即是很好的明证。立法规定制定如此低廉的诉讼费，仅仅从便民这一政策的层面考虑，而未估计司法机关承受纠纷的压力，未从纠纷解决的源头监管。而且这也成为当事人滥用诉讼程序的助推器。此外，《诉讼费用交纳办法》的收费机制并未依照诉讼的进程来建立收费原则，多为采取一刀切按照标的或者按件收的方式，对于在审理中是否选择调解、是否节约司法资源未予以区分。因此，《诉讼费用交纳》办法的设置理念不符合民事诉讼费用相当性原理，这使得当事人在诉讼成本上考虑调解的动因并不充分。 因而，从激励当事人积极参与推动诉讼进程，鼓励调解和自愿和解出发，可对诉讼收费进行如下改革：首先起诉后至缴费前的7天内双方和解并撤诉的，不用缴纳诉讼费；如需法院出具调解书的，可参照简易程序20%缴纳诉讼费；其次，在审前程序中15天内调解或者撤诉结案的，参照简易程序30%缴纳诉讼费；再次，适用简易程序且调解或者撤诉的，参照简易程序50%收费。 03 政府加大对公益性调解的扶持力度 单纯依赖法院对调解的推动是远远不够的。调解若想在符合法院功能的条件下发展，可以更多地借鉴社会和政府的力量。 （1）建立专职调解员队伍。 香港具有发达的社工服务系统以及遍布各区的福利性非政府机构，在日常工作中将社区大部分家庭琐细及邻里纷争化解于萌芽，其性质类似与内陆的村、居委会。相对于香港发达的社工服务体系而言，内陆的社工服务尚处于起步阶段，且一直没有专职从事基层社会矛盾纠纷调处工作的人员，这是开展和推动调解的一个空白和缺憾。相比兼职人民调解员而言，社工在专业训练和心理疏导方面的技巧，能在纠纷调解工作中发挥更大的作用。此外，从当前人民调解的实际效果分析，专职人民调解员所发挥的作用，远比兼职人民调解员要大。因此，建议由政府直接招募社工，经过专业培训后分配至街道和社区专职开展人民调解工作，疏导和化解社区纠纷。 （2）构建规范的调解培训及调解质量控制制度。 当前参与纠纷解决实务的调解员在经验、知识和技能方面均显得不足以完全应对纠纷和当事人的需求。目前对于调解的培训多注重法律、规则和法院案例等实体处理方面的“法律培训”，调解的心理和行为规范尽管有所提及，但基本上仍然以法律和实体规范的要求为主，培训方式具有简单化的倾向，同时缺乏依纠纷类型和调解组织的特点制定有针对性的培训。培训方式的单一妨碍调解技能的提高，也影响当事人对调解的信任。因而，应当针对调解建立起专业、规范的培训体系，例如，特别针对家事调解、医疗纠纷调解制定专业化培训。 （3）落实对兼职调解员的补贴。 当前从事人民调解工作的人员绝大多数是兼职人员，凭借对调解的兴趣和热情参与调解。然而，个人的精力毕竟有限，仅仅依靠个人的热情难以保证工作积极性的长久保持，还须依赖制度的激励和支持。根据《中华人民共和国人民调解法》第六条的规定，“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障…”和第十六条“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴…”，明确政府负有给予人民调解经济支持和保障的职责。实践中，相应的政府部门是否对兼职调解员予以发放补贴，如何发放补贴，以及发放的补贴如何使用等均处于缺乏监督的状态。因此，政府应当落实对人民调解的经济扶持政策。很多社区均将纠纷化解纳入综治维稳考核中。为此，建议对于调解员参与调解的纠纷，可按照纠纷的性质，设置一定标准，参考调解员参与调处的纠纷数量和效果，给予一定补贴。经法院邀请、委托人民调解调处的案件，参照此种方式予以补贴。 （4）以市场需求探索营利性调解模式。 目前，内陆调解事业的推广尚在初级阶段，没有营利性调解的实践，营利性调解应该以何种形式推动并未经过科学的评估和论证。但是，作为发展专业化调解的理念，可以纳入推广的计划中。建议先由政府对相关的行业进行倡导，比如消费行业、商务领域、专业评估行业等，并择个别区域的行业进行试点实验，在对实验效果进行评估的基础上予以调整和规划。 本报告由东莞市第二人民法院多元化纠纷解决机制调研课题组提供 |
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