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【法 条】 从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 第十五条 在预防、控制突发传染病疫情等灾害的工作中，负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。 第十六条 在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员，或者在受政府卫生行政部门委托代表政府卫生行政部门行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入政府卫生行政部门人员编制但在政府卫生行政部门从事公务的人员，在代表政府卫生行政部门行使职权时，严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，依照刑法第四百零九条的规定，以传染病防治失职罪定罪处罚。 在国家对突发传染病疫情等灾害采取预防、控制措施后，具有下列情形之一的，属于刑法第四百零九条规定的“情节严重”： (一)对发生突发传染病疫情等灾害的地区或者突发传染病病人、病原携带者、疑似突发传染病病人，未按照预防、控制突发传染病疫情等灾害工作规范的要求做好防疫、检疫、隔离、防护、救治等工作，或者采取的预防、控制措施不当，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的; (二)隐瞒、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人隐瞒、缓报、谎报疫情、灾情，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的; (三)拒不执行突发传染病疫情等灾害应急处理指挥机构的决定、命令，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的; (四)具有其他严重情节的。 《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（法发〔2020〕7号） （2014）巴刑初字第64号 公诉机关广西壮族自治区巴马瑶族自治县人民检察院。 被告人周某某，男，1970年8月20日出生于广西壮族自治区巴马瑶族自治县，壮族，大专文化，干部。1991年7月至1996年7月在巴马瑶族自治县那桃乡卫生院工作；1996年7月至今在巴马瑶族自治县疾病预防控制中心（其前身为巴马瑶族自治县防疫站）工作，期间于2007年至今任该中心免疫规划科科长。因涉嫌传染病防治失职罪，于2014年2月20日被立案侦查，同年3月13日被取保候审。 巴马瑶族自治县人民检察院以巴检刑诉（2014）49号起诉书指控被告人周宝东犯传染病防治失职罪，于2014年4月25日向本院提起公诉。本院于同月29日立案受理后，依法适用简易程序，组成合议庭，于2014年5月30日公开开庭审理了本案。巴马瑶族自治县人民检察院指派检察员韦兆天出庭支持公诉，被告人周宝东到庭参加诉讼。现已审理终结。 巴马瑶族自治县人民检察院指控，2013年2月21日，巴马瑶族自治县（以下简称巴马县）人民医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报一例麻疹疑似病例，后经实验室检验确诊为麻疹病。2013年3月5日，巴马县人民医院又收治一例麻诊疑似病例，但没有通过中国疾病预防控制信息系统进行网络直报，而是口头向时任巴马瑶族自治县疾病预防控制中心免疫规划科科长的被告人周某某汇报，周宝东向该中心主任李某（已被判刑）汇报后，李树江让免疫规划科去进行流行病学个案调查、采样，但调查、采样后并没有依照规定要求中心工作人员进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。 2013年3月15日，被告人周某某又接到巴马县人民医院报告收治一例麻疹疑似病例，当日其在外出差，就向李某汇报，李某当时在县政府参加计划生育工作会议，便发一条短信给中心免疫规划科副科长韦某甲，短信内容为：“某甲，我在县里参加计划生育会议，县医院儿科有一例疑似麻疹，你现在上去调查核实相关信息及技术处理，不得再上报了。”韦某甲收到短信后，便带免疫规划科的其他同事到巴马县人民医院进行流行病学个案调查及采样，并依其理解的“技术处理”让医院的医生在病历上将“麻疹”更改为“肺炎”、“支气管炎”等，并根据李某“不得再上报”的指示，要求医院不能进行网络直报。调查、采样回来后，李树江也没有依照规定要求中心工作人员进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。周宝东出差回来后，韦某甲向其报告该例麻疹疑似病例的处理情况，周宝东对此没有提出反对意见，对瞒报麻疹疫情表示认可。 2013年3月26日，被告人周某某再次接到巴马县人民医院报告的一例麻诊疑似病例，该患者为巴马县甲篆乡甲篆村金边屯人，入院时间为3月23日。周某某接到报告后向李某汇报，李某让周某某带人去进行流行病学个案调查及采样，并让周某某告知医院不能进行网络直报，病历诊断上不能出现“麻疹”字样。后周某某依李某的指使传达给县人民医院的医生。后周某某等人进行个案调查及采样后并没有依规定进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。同月29日，百色市右江民族医学院附属医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报在该医院确诊的巴马县一例麻疹病例，患者为巴马县甲篆乡甲篆村金边屯人。依据麻疹暴发定义，巴马县甲篆乡甲篆村金边屯在10天发生2例，已达到麻疹暴发的标准。 2013年4月10日上午，巴马县卫生局召开疫情防控协调会，参加会议的人中有卫生局领导班子、县人民医院、县妇幼保健院正副院长及李某，会上黎某（已被判刑）再次强调在医院救治记录上不要出现“麻诊”字样，不能进行网络直报。县人民医院分管儿科副院长会后交待儿科按卫生局要求在病历上不出现“麻疹”字样，可改为“肺炎”、“支气管炎”等，该医院儿科医生在被告人周某某等人的指使下先后更改10多份麻诊病历。当天下午，巴马县妇幼保健院感染控制科医务人员黄某乙收到两例麻疹病例报告卡，于是请示该院分管副院长，其就要求黄某乙向县疾控中心免疫规划科报告，黄某乙就拿这两份麻疹病例报告卡去找被告人周某某，周某某接收报告卡后说由中心免疫规划科处理。次日，黄某乙又收到两例麻疹病例报告卡，于是电话报给被告人周某某，周某某就带科室人员到妇幼保健院进行个案调查和采样，但也没有进行网络直报和将样本送检。 从2013年3月15日至4月14日，医疗机构发现的每一例麻诊病例均按巴马县疾控中心等单位的要求，不进行网络直报，而是报告给被告人周某某，后周某某汇报给李树江，并进行流行病学个案调查和采样，先后共采样27份，采样标本均存放中心冻库，没有及时送检。 2013年4月14日晚，自治区、市卫生（厅）局及疾病预防控制中心领导、专家组到巴马县调查核实麻疹疫情，发现巴马县有瞒报行为，要求巴马县按规定网络直报，及时将采集标本送检。当晚，县疾病预防控制中心将采集的27例瞒报麻疹标本送市疾病预防控制中心专家，专家直接在该县疾病预防控制中心进行实验室检测。 广西壮族自治区疾病预防控制中心于2013年5月3日发布的《广西巴马县麻疹暴发疫情处理情况（续报）》、河池市人民政府于2013年5月22日下发的河政发（2013）25号文件《河池市人民政府关于巴马县瞒报假报麻疹疫情的通报》、广西壮族自治区卫生厅于2013年7月9日下发的桂卫疾控（2013）33号文件《自治区卫生厅关于巴马县麻疹暴发疫情的情况通报》，都指出巴马疫情暴发原因之一是瞒报迟报疫情，错过最佳处置时机，导致疫情蔓延扩散。 2013年8月5日，河池市疾病预防控制中心出具的《2013年巴马县麻疹疫情结案报告》证实：截止6月28日，全县10个乡镇均有病例报告、累计报告麻疹病例540例，排除12例，确诊528例，除死亡1例，其余527例经治疗痊愈。疫情出现两个流行峰：4月1—8日出现第一个小流行峰，发病22例；4月14日---5月13日出现第二个大流行峰，发病432例。疫情发生、蔓延的原因之一是“瞒报迟报疫情错过最佳处置时间”。 案后，被告人周某某在检察机关立案前询问时如实供述其全部犯罪事实。 对指控的上述犯罪事实，公诉机关提供宣读、出示了相应的证据。公诉机关认为，被告人周某某的行为已触犯刑律，应当以传染病防治失职罪追究其刑事责任。被告人周某某在立案前询问时如实供述其犯罪事实，是自首，依法可以从轻或者减轻处罚。提请本院依法判处。 被告人辩称，在此次麻疹疫情暴发过程中，其确有失职之处，已受到党纪严重警告处分，但不应该认定为犯罪。 经审理查明，2013年2月14日，巴马县人民医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报一例麻疹疑似病例，后订正为风疹。同月16日，巴马县疾病预防控制中心通过中国疾病预防控制信息系统网络直报一例麻疹疑似病例，后订正为其他。同月21日，巴马县人民医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报一例麻疹疑似病例，后经实验室检验确诊为麻疹病。 2013年3月5日，巴马县人民医院又收治一例麻诊疑似病例，但没有通过中国疾病预防控制信息系统进行网络直报，而是依据“惯例”先口头向时任巴马县疾病预防控制中心免疫规划科科长的被告人周某某报告，后周某某向中心主任李某（已被判刑）汇报，李某让免疫规划科去进行流行病学个案调查、采样，但调查、采样后并没有依照规定要求中心工作人员进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。 2013年3月7日，广西壮族自治区疾病预防控制中心副主任卓某通过中国疾病预防控制信息系统发现巴马县网络直报并实验室检验确诊一例麻疹病例，便打电话给李某讲巴马已出现一例麻疹病例，要求其做好防控，加强疫苗接种工作，不能出现第二例麻疹病例。 2013年3月15日，被告人又接到巴马县人民医院报告收治一例麻疹疑似病例，当日其在外出差，就向李某汇报，李某当时在县政府参加计划生育工作会议，便发一条短信给中心免疫规划科副科长韦某甲，短信内容为：“某甲，我在县里参加计划生育会议，县医院儿科有一例疑似麻疹，你现在上去调查核实相关信息及技术处理，不得再上报了。”韦某甲收到短信后，便带免疫规划科的其他同事到巴马县人民医院进行流行病学个案调查及采样，并依其理解的“技术处理”让医院的医生在病历上将“麻疹”更改为“肺炎”、“支气管炎”等，并根据李某“不得再上报”的指示，要求医院不能进行网络直报。调查、采样回来后，李某也没有依照规定要求中心工作人员进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。周某某出差回来后，韦某甲向其报告该例麻疹疑似病例的处理情况，周某某对此没有提出反对意见，对瞒报麻疹疫情表示认可。 2013年3月26日，被告人再次接到巴马县人民医院报告的一例麻诊疑似病例，该患者为巴马县甲篆乡甲篆村金边屯人，入院时间为3月23日。周某某接到报告后向李某汇报，李某让周某某带人去进行流行病学个案调查及采样，并让周某某告知医院不能进行网络直报，病历诊断上不能出现“麻疹”字样。后周某某依李某的指使传达给县人民医院的医生。后周某某等人进行个案调查及采样后并没有依规定进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。同月29日，百色市右江民族医学院附属医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报在该医院确诊的巴马县一例麻疹病例，患者为巴马县甲篆乡甲篆村金边屯人。依据麻疹暴发定义，巴马县甲篆乡甲篆村金边屯在10天发生2例，已达到麻疹暴发的标准。 2013年4月10日上午，巴马县卫生局召开疫情防控协调会，参加会议的人中有卫生局领导班子、县人民医院、县妇幼保健院正副院长及李某，会上黎某（已被判刑）再次强调在医院救治记录上不要出现“麻诊”字样，不能进行网络直报。县人民医院分管儿科副院长会后交待儿科按卫生局要求在病历上不出现“麻疹”字样，可改为“肺炎”、“支气管炎”等，该医院儿科医生在被告人周某某等人的指使下先后更改10多份麻诊病历。当天下午，巴马县妇幼保健院感染控制科医务人员黄某乙收到两例麻疹病例报告卡，于是请示该医院分管副院长，其就要求黄某乙向县疾控中心免疫规划科报告，黄某乙就拿这两份麻疹病例报告卡去找被告人，周某某接收报告卡后说由中心免疫规划科处理。次日，黄某乙又收到两例麻疹病例报告卡，于是电话报给被告人，周某某就带科室人员到妇幼保健院进行个案调查和采样，但也没有进行网络直报和将样本送检。 从2013年3月15日至4月14日，医疗机构发现的每一例麻诊病例均按巴马县疾控中心等单位的要求，不进行网络直报，而是报告给被告人周某某，后周某某汇报给李某，并进行流行病学个案调查和采样，先后共采样27份，采样标本均存放中心冻库，没有及时送检。 2013年4月14日晚，自治区、市卫生（厅）局及疾病预防控制中心领导、专家组到巴马县调查核实麻疹疫情，发现巴马县有瞒报行为，要求巴马县按规定网络直报，及时将采集标本送检。当晚，县疾病预防控制中心将采集的27例瞒报麻疹标本送市疾病预防控制中心专家，专家直接在该县疾病预防控制中心进行实验室检测。 2013年4月15日，在巴马县人民政府召开全市麻疹疫情防控工作会议，区、市及全市各县卫生系统领导参加，会上通报巴马县麻疹疫情，部署防控救治工作。4月15日以后各医院按规定如实网络直报并补报之前瞒报的病例，各项防控救治工作按工作方案进行。 广西壮族自治区疾病预防控制中心于2013年5月3日发布的《广西巴马县麻疹暴发疫情处理情况（续报）》、河池市人民政府于2013年5月22日下发的河政发（2013）25号文件《河池市人民政府关于巴马县瞒报假报麻疹疫情的通报》、广西壮族自治区卫生厅于2013年7月9日下发的桂卫疾控（2013）33号文件《自治区卫生厅关于巴马县麻疹暴发疫情的情况通报》，都指出巴马疫情暴发原因之一是瞒报迟报疫情，错过最佳处置时机，导致疫情蔓延扩散。 2013年8月5日，河池市疾病预防控制中心出具的《2013年巴马县麻疹疫情结案报告》证实：截止6月28日，全县10个乡镇均有病例报告、累计报告麻疹病例540例，排除12例，确诊528例，除死亡1例，其余527例经治疗痊愈。疫情出现两个流行峰：4月1—8日出现第一个小流行峰，发病22例；4月14日---5月13日出现第二个大流行峰，发病432例。疫情发生、蔓延的原因之一是“瞒报迟报疫情错过最佳处置时间”。 案后，被告人在检察机关立案前询问时如实供述其全部犯罪事实经过。 上述事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的巴马县人民检察院巴检渎侦立（2014）51号立案决定书，证人黎某、李某、杨某、罗某、韦某甲、黄某甲、岑某、彭某、覃某、韦某乙、韦某丙、谭某、韦某丁、黄某乙、王某、梁某、刘某、韦某戊、黄某丙、文某的证言笔录，巴马县疾病预防控制中心工作职责，免疫规划科工作职责，任免职通知，2012年12月18日卫生部办公厅“关于进一步做好消除麻疹工作的通知”、2013年1月16日自治区卫生厅“关于转发卫生部办公厅关于进一步做好消除麻疹工作的通知”、2013年2月8日卫生部办公厅“关于进一步加强流感、麻疹等呼吸道传染病防治工作的通知”、2013年3月13日自治区卫生厅“关于进一步做好麻疹防控工作的紧急通知”、3月18日河池市卫生局“关于进一步做好麻疹防控工作的紧急通知”、4月7日河池市卫生局“关于进一步加强传染病报告和管理的通知”、河池市法定传染病疫情报告管理工作规定等文件，自治区卫生厅“卫生部办公厅关于印发《全国麻疹监测方案》的通知”文件，自治区疾控中心“关于加强广西麻疹疑似病例实验室监测的通知”文件，《传染病防治法》、《传染病信息报告管理规范》的规定，河池市卫生局4月15日向市人民政府、自治区卫生厅报告的“河池市卫生局关于巴马县麻疹暴发疫情调查的报告”、4月22日河池市卫生局下发的“关于开展麻疹腮腺炎风疹联合疫苗、风疹疫苗、水痘疫苗预防接种工作的通知”、5月9日“河池市卫生局关于印发加强做好全市麻疹防控工作的通知的请示”、5月10日“河池市人民政府办公室关于加强做好全市麻疹防控工作的通知”等文件，河池市卫生局“关于内部通报巴马县瞒报麻疹疫情的请示”、河池市人民政府“关于巴马县瞒报虚报麻疹疫情的通报”，自治区卫生厅“关于巴马县麻疹暴发疫情情况的通报（续报）”及7月17日河池市卫生局关于此文件的转发通知、7月22日巴马县卫生局“2013年麻疹疫情防控工作情况汇报”、巴马县人民医院“关于麻疹疫情期间医疗救治情况汇报”，河池市疾控中心督导记录，河池市疾控中心出具的疫苗出库通知单，河池市疾控中心出具的“河池市疾病预防控制中心处理巴马县麻疹疫情过程的情况说明”，河池市疾控中心编写的《2013年巴马县麻疹疫情结案报告》，巴马县政府办文件“关于印发巴马县麻疹疫苗应急接种工作实施方案》、巴马县党委政府4月28日发的“巴马县麻疹疫情调查处理情况汇报”、4月16日巴马县政府办文件“关于印发巴马县麻疹疫情应急处理方案的通知”、5月8日巴马县人民政府文件“巴马县麻疹疫情防控会议纪要”、6月16日巴马县人民政府文件“关于进一步加强麻疹疫情防控工作的通知”、5月12日“巴马县党委常委会议纪要”等，巴马县卫生局提供的该局保存的会议记录、“关于对巴马县2013年麻疹疫情暴发的检讨”等，巴马县疾控中心出具的“麻疹疫情防控工作汇报”、“巴马县疫情调查处理情况汇报”、“麻疹疫情防控工作日报”、“2013年巴马县麻疹病例一览表”等，韦某甲提供的手机短信，黎某提供的个人日记，县人民医院院长岑某、副院长黄某甲、谭某，县妇幼保健院院长韦某丙的个人笔记记载的会议记录、岑某的书面情况说明，县医院韦某乙出具的书面说明，巴马县纪委提供的杨某、李树江、韦某乙、黎某等人在纪检监察机关的谈话笔录，巴马县疾控中心制作和提供的麻疹疑似病例流行病学个案调查表、2013年巴马县麻疹病例一览表，百色市人民医院、右江医学院妇幼、巴马县人民医院、妇幼保健院、民族医院等医疗机构出具的入出院记录、河池市疾控中心出具的检测报告书等，中国疾病预防控制信息系统下载数据，本院（2013）巴刑初字第170号刑事判决书，（2014）巴刑初字第57号刑事判决书，被告人周某某的供述和辩解笔录以及被告人的户籍证明等证据证实，足以认定。 本院认为，被告人周某某身为依法从事传染病防治的国家工作人员，在履行传染病防治职责过程中，严重不负责任，对麻疹疫情瞒报迟报，使上级有关部门没有及时掌握疫情动态，致使麻疹疫情错过最佳防控时机，导致传染病麻疹传播和流行，造成528人感染麻疹病和1人医治无效死亡的严重后果，情节严重，其行为已触犯刑律，构成了传染病防治失职罪。公诉机关指控被告人周某某犯传染病防治失职罪的罪名成立。被告人的行为符合传染病防治失职罪的构成要件，其因为工作失职受到党纪严重警告处分，并不影响对其的刑事处罚，故被告人关于其已受到党纪严重警告处分，不应该认定为犯罪的辩解本院不予采纳。根据专家的分析及自治区卫生厅的通报，造成巴马县麻疹疫情暴发的原因有多种，一是当地免疫规划基础工作严重滑坡、接种率低下；二是乡、村两级防保网络破溃，导致预防接种服务无法做到全面覆盖；三是瞒报迟报疫情错过最佳处置时机，导致疫情蔓延扩散；四是没有认真贯彻落实自治区卫生厅的文件精神，未成立独立的防保组，且专职防保人员不足，没有落实免疫规划工作经费。据此，被告人周某某的瞒报迟报行为与造成麻疹疫情暴发的后果虽有刑法上的因果关系，但属一果多因，被告人的责任较轻。麻疹疫情扑灭后，被告人于2013年8月15日在接受河池市人民检察院对事件调查时主动交代其全部犯罪事实，2014年1月20日，巴马县人民检察院对被告人涉嫌犯罪立案侦查，被告人的上述行为属自首，依法可以从轻或者减轻处罚。综上，被告人的犯罪情节轻微不需要判处刑罚，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第四百零九条，第六十七条第一款，第三十七条之规定，判决如下： 被告人周某某犯传染病防治失职罪，免予刑事处罚。 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河池市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本八份。 审 判 长 王丰贤 代理审判员 李 京 人民陪审员 王晓梅 二〇一四 年 六 月 九 日 书 记 员 韦柳欢 【解 读】 传染病防治失职罪研究 由于立法粗疏简单和社会情况复杂多样，我国现行刑法规定的传染病防治失职罪在刑法理论上和司法实践中出现了诸多令人疑惑的问题。鉴于2003年非典型肺炎（atypical pneumonia，世界卫生组织称之为Severe acuterespiratory Syndrome即SARS，以下简称“非典”）疫情突发，对人民群众的生命与健康构成严重威胁，而我国刑法理论界与实务部门对涉及传染病方面犯罪的刑法对策研究明显不足，为了给当前打击与防范涉及类似“非典”传染病方面的犯罪提供理论支持，笔者以“非典”传染病为例，对传染病防治失职罪的相关理论与司法实务问题进行专题研究。 一、传染病防治失职罪的立法演进 我国传染病防治立法，经历了一个不断发展完善的过程。随着1954年9月新中国第一部宪法的公布实施，我国的法制建设进入了初步创建和发展时期。1955年7月，经国务院批准，卫生部发布了第一个《传染病管理办法》，并于1956年和1957年先后加以补充，这为后来的立法工作提供了宝贵的历史资料与实践经验。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了新中国第一部刑法。该刑法在第6章（妨害社会管理秩序罪）第178条中，规定了妨害国境卫生检疫罪，在第187条规定了国家工作人员玩忽职守罪，但是并没有特别规定其他妨害传染病防治的具体犯罪。 我国学者对传染病防治失职罪定义的理解较为统一，即本罪是指从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为。但是，在传染病防治失职罪的构成问题上，理论界却存在分歧。根据我国法律的规定以及刑法基本理论，我们认为本罪具有侵害客体的单一性、客观行为的失职性、犯罪主体的身份性、主观心态的过失性四个方面的要件构成特征： （一）侵害客体的单一性 关于本罪侵犯的客体，我国刑法理论界认识不尽一致，主要有以下三种观点：第一种观点认为，本罪侵犯的客体是国家关于传染病防治的管理制度。这是我国刑法学中的传统观点。第二种观点认为，是从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员的职务勤政性或职权行为的正当性，也可以认为是国家对传染病防治工作的正常监督管理活动。第三种观点认为，本罪侵犯的客体是国家机关的正常活动。这种观点实际上把渎职罪的同类客体当成了本罪的直接客体，难以反映本罪的独特犯罪性质，无法使本罪与其他渎职罪区别开来。上述观点的共同特点，就是认为本罪侵害的客体乃是单一客体。我们虽然赞同本罪侵犯的是单一客体，但认为本罪侵犯的单一客体不是上述各种观点所说的“管理制度”或“管理活动”，而是国家对非典等传染病防治的行政管理权。理由如下： 其一，马克思在《关于反对盗窃林木法案的辩论》中曾经指出：“犯罪行为的实质并不在于侵害了作为某种物质的林木，而在于侵害了林木的国家神经——所有权本身”。这就是说犯罪客体的实质在于“国家神经”——某一具体的权能，如所有权、人身权、安全权、管理权等。马克思的这一精辟论断，不仅适用于盗窃林木的犯罪，也可以而且应当适用于其他犯罪。因此，本罪侵害的客体也应当是国家对非典等传染病防治的管理权。 其二，从词义上来分析，管理制度与管理活动相对称，有一项管理制度，就会有一项管理活动。管理制度是管理活动正常进行的静态规范体系，管理活动则是依照此制度为达到某种管理目的而采取的动态行动。管理权的存在是制定管理制度的根据，管理制度的确立又是进行管理活动的前提。没有管理权，就没有相应的管理制度，更谈不上依此制度进行管理活动了。由此可见，管理权是管理制度和活动的内在根据，而管理制度和活动则是管理权的外部体现。因为管理制度和活动本身不是社会关系，只不过是社会关系的不同外在体现，那当然就没有资格成为我国刑法所保护而为犯罪行为所侵犯的社会关系即犯罪客体了。 其三，从犯罪客体的实质方面考察，犯罪客体作为刑法保护与调整而被犯罪行为所侵犯的社会关系，它当然也是一种法律关系（刑事法律关系的重要内容）。在这一特定法律关系中，其主体即参与刑事法律关系的当事人，乃是国家与犯罪人。其中，国家是特定的权利主体，具有按照自己意志对社会政治、经济、文教卫生等的统治管理权，具有对整个社会进行定向控制和管理的职能；犯罪人则是不特定的义务主体（尽管他在刑事法律关系中依法享有相应权利）。犯罪行为是行为人进行犯罪活动的实践，正是通过犯罪行为，才使国家与犯罪人形成了一种特殊的实体社会关系，亦即刑事法律关系。在这一实体社会关系中，犯罪人的行为妨害了国家管理职能的正常行使，侵犯了作为“国家神经”的统治管理权。诚然这种管理权要通过管理制度的制定、管理活动的进行表现出来，但后二者是管理权的外在表现，它们与管理权的关系是现象与本质的关系，管理权是它们的本质所在。我们对犯罪客体的认识应当遵循辩证唯物主义认识论的要求，透过管理制度和活动这些外部现象，抓住其内部深藏的实质，即管理权。 （二）客观行为的失职性 关于本罪的客观方面，学界一般引述刑法典中罪状的规定，认为在客观方面表现为工作严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为。有的学者则认为，本罪的客观方面表现为具有严重不负责任的行为和造成传染病传播或者流行的严重后果两个特点。我们认为，可在前述学术见解的基础上，结合传染病防治法规定，把本罪客观方面概括为两个方面：首先，行为人工作中有违反传染病防治法规定的严重不负责任的行为。工作严重不负责任，可表现为拒绝履行职责、放弃职责、未尽职责、擅离职守等。这说明行为人有违反职责的非法行为，这是构成本罪的前提行为条件，也正好说明本罪属于行政犯。其次，行为人之不法行为导致了传染病传播或者流行的后果，这是构成本罪的关键条件，也正好说明了本罪是结果犯。对此，详述如下： 1．概念上的行政从属性。就本罪而言，刑法中涉及的专业性概念和有关术语的解释应当以作为行政法的传染病防治法的规定为依据。如传染病“暴发”指在一个局部地区短期内突然发生多例同一种传染病病人；“疫区”指传染病在人群中暴发或者流行，其病原体向周围传播时可能波及的地区；“卫生处理”指消毒、杀虫、灭鼠等卫生措施以及隔离、留验、就地检验等医学措施；“隔离”指将染疫人收留在指定的处所，限制其活动并进行治疗，直到消除传染病传播的危险；“留验”，指将染疫嫌疑人收留在指定的处所进行诊察和检验。又如，对“密切接触者”和“一般接触者”，应当依照卫生部2003年5月9日第11号公告（即《传染性非典型性肺炎密切接触者判定标准和处理原则（试行）》）的规定进行判定和处理。对非典疫情报告、通报和公布、预防与控制、医疗救治、监督管理等，应当依照卫生部新近发布的《传染性非典型肺炎防治管理办法》的规定进行。 2．违法性要件的行政从属性。即是说传染病防治失职罪的客观行为方式及程度应当依照行政法的规定界定。根据刑法和作为行政法的传染病防治法律、法规的规定，本罪在具体行为方式上表现为，行为人实施了下列工作中违反传染病防治规定，严重不负责任、不履行或不正确履行法定职责情形之一的行为：对发生非典等传染病疫情的地区或非典等传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人，未按照预防、控制疫情工作规范的要求做好防疫、检疫、隔离、防护、救治等工作，或者采取的防控措施不当；隐瞒、缓报、谎报或授意、指使、强令他人瞒、缓、谎报疫情；拒不执行非典等传染病疫情应急处理指挥机构的决定、命令；对非典等传染病的预防、治疗、监测、控制和疫情管理措施不进行监督检查，或监督、检查不认真；不按规定责令被检查单位或个人限期改进非典等传染病防治管理工作；不依法对违反传染病防治法的单位或个人给予行政处罚，等等。 （三）犯罪主体的身份性 本罪属于身份犯，即只有具有政府卫生行政机关工作人员身份、从事传染病防治公务之身份的人员，才能成为本罪主体。根据1989年通过的《传染病防治法》的有关规定，受国务院卫生行政部门委托的其他有关部门卫生主管机构和各级各类卫生防疫机构内执行卫生行政部门或其他有关部门卫生主管机构交付的传染病监督管理任务的传染病管理监督员，以及各级各类医疗保健机构中负责检查本单位及责任地段的传染病防治管理工作的传染病管理检查员，也可以成为本罪的主体。但是，1997年修改刑法时，专设渎职罪一章，将本章的犯罪主体由国家工作人员修改为国家机关工作人员，缩小了主体范围。近年来，随着我国机构改革和行政处罚法的施行，在司法实践中遇到了一些新情况：一是法律授权。规定，某些非国家机关的组织在某些领域行使行政管理职权；二是在机构改革中，有的将原来的国家机关调整为事业单位，但仍然保留其行使某些行政管理职能；三是有的国家机关将自己行使的职权依法规或规章委托给一些组织行使；四是有的国家机关根据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。 关于本罪的主观罪过，学术界主要有两种不同认识：第一种观点认为只能是过失，行为人对导致传染病传播或流行这一危害结果出自过失，但行为人对工作中违反传染病防治法规定，严重不负责任的行为可能是故意。第二种观点认为一般是过失，但也不排除间接故意的存在。我们认为，本罪的主观罪过只能是过失，即行为人应当知道自己严重不负责任的行为可能会导致传染病传播或流行，但疏忽大意而没有预见，或虽已预见可能会发生，但凭借自己的知识或经验而轻信可以避免，以致发生传染病传播或流行的危害后果。其主要理由有以下几点： （1）在1997年刑法修订前，由于附属刑法的规定，对故意行为也可比照玩忽职守罪论处。但因修订后的刑法增设了滥用职权罪，已将某些故意的渎职行为单独设罪，就不能再认为本罪还可由间接故意构成了。 三、传染病防治失职罪的相邻界限 在明确了本罪上述四个方面的构成特征的基础上，要准确认定本罪，还要注意把握罪与非罪、此罪与彼罪和一罪与数罪的界限。 （一）传染病防治失职罪与非罪的界限 本罪在区分罪与非罪的界限时，应注意以下两个问题： 1．正确认定情节是否严重，是区分罪与非罪的关键。本罪属于情节犯，情节是否严重是区分罪与非罪的重要界限。根据最高人民检察院1999年9月16日施行的《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》和前述最高人民法院、最高人民检察院2003年5月15日发布施行的相关司法解释，行为人有上述工作中违反传染病防治法规定，严重不负责任的行为，并具有下列情形之一的，属于情节严重，应以犯罪论：（1）导致甲类传染病传播的；（2）导致乙、丙类传染病流行的；（3）因传染病传播或流行，造成人员死亡或残疾的；（4）因传染病传播或流行，严重影响正常的生产、生活秩序的；（5）造成传染范围扩大或者疫情加重的；（6）具有其他严重情节的。 （二）本罪与妨害传染病防治罪的界限 妨害传染病防治罪，指违反传染病防治法规定，导致甲类传染病传播或有传播严重危险的行为。二者存有相似之处，这就是二者都违反了传染病防治法的规定，都可能造成传染病传播的危害结果，主观罪过也都是过失等。但是二者有着明显区别：一是主体不同。后者的主体是一般主体，不仅包括自然人也包括单位，他们往往是传染病防治人员的工作对象；本罪的主体则是特殊主体，只限于负有传染病防治职责的工作人员，单位不是该罪的主体。二是行为方式不同，后罪的行为人实施了《刑法》第330条规定的四项行为之一，违反了传染病防治法规定的预防和控制传染病的义务，而本罪的行为人违背传染病防治法规定的防治、监督、监测管理职责，具有渎职性。有时从事传染病防治监管工作的人员也可能成为后者的主体，区分二者的关键在于行为人违背的是单纯的预防和控制传染病义务，还是对传染病进行防治、监管的职责。如是前者，则构成妨害传染病防治罪；如果是后者，则构成传染病防治失职罪。三是危害结果不同。后罪造成的危害结果既包括引起甲类传染病传播的实害结果，也包括引起其传播的严重危险结果；本罪造成的危害结果是导致传染病传播或流行且情节严重，只有实害结果一种，不包括危险结果，但传染病的种类既包括甲类传染病，也包括乙类、丙类传染病。四是侵害的客体不同。本罪侵害的客体是国家关于传染病防治的管理制度；而传染病防治失职罪则是国家对传染病防治工作进行监督管理的行政权力。 （三）本罪与妨害国境卫生检疫罪的界限 妨害国境卫生检疫罪，指违反国境卫生检疫规定，引起检疫传染病传播或者有传播严重危险的行为。二者都是违反传染病预防、检查方面的法规，都因过失引起了传染病的传播。但二者在违反的法规、犯罪主体、传染病的范围方面明显不同。本罪是工作中违反传染病防治法规定失职的行为，而妨害国境卫生检疫罪则是违反国境卫生检疫规定，逃避对其人身、物品检查的行为。本罪的主体是特殊主体，且一般只能是中国公民；而后罪是一般主体，单位、自然人，中国和外国公民，只要是进出境人员以及有货物进出境的单位和个人都可以成为犯罪主体。本罪引起传染病的类型没有限制，而妨害国境卫生检疫罪引起危险的对象是检疫传染病，范围比本罪小，仅包括甲类传染病以及国务院确定并公布的其他传染病。 二者都是过失渎职犯罪，都可能造成传染病传播或流行结果，但是在犯罪主体、适用范围上不同。根据传染病防治法等有关规定，负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责的国家机关人员以及各级政府主管负责人，在预防、控制非典等突发传染病疫情工作中玩忽职守的，应以玩忽职守罪定罪处罚。从适用范围看，本罪适用范围小于玩忽职守罪。本罪实际上是一种特殊种类的玩忽职守罪，与《刑法》第397条玩忽职守罪之间存在法条竞合关系。在处理国家机关工作人员玩忽职守犯罪中应遵循以下标准：从行为人实施的行为具体内容和行为人具体身份着手，考察这种玩忽职守行为是否符合本罪的特别规定，如符合则应以本罪定罪；如果行为人玩忽职守行为不符合本罪的构成，则应考虑以玩忽职守罪定罪。另外，如果国有公司、企业、事业单位的工作人员，在预防、控制非典等突发传染病疫情工作中，由于严重不负责任，造成国有公司、企业破产或严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，虽不构成本罪，但可以国有公司、企业、事业单位人员失职罪定罪处罚。 （五）传染病防治失职罪的一罪与数罪问题 传染病防治失职罪在实践中，可能与传染病菌种、毒种扩散罪，采集、供应血液、制作、供应血液制品事故罪，医疗事故罪，重大环境污染事故罪，动植物检疫失职罪等发生法规竞合。如从事传染病防治的医疗单位人员，工作中严重不负责任，将含有传染病病原体的废物排放到大气或水体，引起了传染病传播，也造成了重大环境污染，则其一行为同时触犯传染病防治失职罪和重大环境污染事故罪的规定。在这种情况下，应根据刑法理论，对于法规竞合采取特别法优于普通法、重法优于轻法的法律适用原则，以一个罪对行为人予以定罪量刑，而不构成数罪，不能适用数罪并罚的规定。 四、传染病防治失职罪的立法完善 毋需讳言，我国有关防治传染病失职罪的现行刑事立法还过于粗疏简单，不利于运用刑法武器同此类犯罪作斗争。我们注意到，有关国家的刑事立法在此方面规定的较为完善，值得我们学习借鉴。总结其立法经验，大致可归纳为以下几点： 1．罪过规定一目了然。如1996年修订后的《瑞士联邦刑法典》第231条（传播疾病罪）明确指出：“1．故意传播危险的、可传染的人类疾病，处1个月以上5年以下监禁。2．行为人过失为上述行为的，处监禁或罚金。”又如《新加坡共和国刑法典》第269条规定：“非法地或者过失地实施了是且其明知或有理由相信是可能会传染任何危及生命的疾病的任何作为的，处……”此种立法用语明确界定了这一 类犯罪的罪过形式，司法实践中不致产生歧义，十分便于定罪量刑。 2．罪状描述层次分明。如现行《俄罗斯刑法典》第236条关于“违反防疫规则”的犯罪就明确指出：“一、违反卫生防疫规则，过失造成多人患病或中毒的，处……二、上述行为过失致人死亡的。处……”又如《意大利刑法典》分别以第438条（疫病犯罪）和452条（损害公众健康的过失犯罪）规定了卫生防疫方面犯罪的故意犯罪与过失犯罪的罪状形式。这些国家的刑事立法关于此类犯罪的罪状表述富有逻辑，从而增强了刑法适用的可操作性。 3．处罚层次规定分明。仍以上述《俄罗斯刑法典》第236条为例。该条根据犯罪引起的不同危害后果，将违反卫生规则罪分为两个处罚档次：在一般情况下，对本罪“处数额为最低劳动报酬的100倍至200倍或被判刑人1个月至2个月的工资或其他收入的罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处3年以下的限制自由，或处2年以下的剥夺自由”；而在结果加重犯的情况下，则对行为人处“5年以下限制自由或相同期限的剥夺自由。” 上述国家刑法典关于卫生防疫方面犯罪的立法优点，正是我国《刑法》第409条的不足。为了更加有效地发挥刑法在打击与防范防治传染病失职罪中的积极功能，我们认为有必要对《刑法》第409条予以立法完善。其基本设想是：首先，应当在罪状表述中阐明“过失”犯罪的主观要件规定。众所周知，犯罪构成是定罪的依据，而犯罪构成的规定是否明确合理，事关罪刑法定原则的贯彻与刑法社会保护机能以及人权保障机能实现等重大理论问题。如前分析，本罪属于过失犯罪，但刑法条款却没有明确载明本罪属于“过失”犯罪，这有悖于《刑法》第15条第2款关于过失犯罪的总则性要求，有违罪刑法定原则之明确性精神，司法实践中也易引发人们认识上的分歧，从而不利于准确定罪量刑。 第三，应当在罪状中进一步叙明本罪属于行政犯的构成特征。如前所述，本罪是行政犯，工作中违反传染病防治法规定的职责也是其客观方面的重要特点，有必要明确载明。这样既可以使行为人明确自己肩负的职责，起到法律规范的教育引导作用，从而预防和减少犯罪，也便于刑法与行政法规中的附属刑法规范协调一致，避免二者之间的龃龉，而且从立法技术上看，也有利于保持刑法典条文的稳定性和概括性，可以适应附属刑法规范的发展变化。 第四，应当明确界定本罪的主体范围。现行《刑法》第409条将本罪的主体限定为“从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员”，不仅与相关立法解释和有关行政法规定不相协调统一，而且不符合客观实际情况，有放纵犯罪之虞。根据全国人大常委会有关渎职罪主体的立法解释和相关行政法规的规定，应进一步明确本罪的主体范围，可将其表述为：从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员和其他依法从事传染病防治公务的人员。 第五，应当增设本罪的结果加重犯。参考《刑法》第330条妨害传染病防治罪、第397条玩忽职守罪的规定，根据司法实践中出现的实际情况，有必要增加规定本罪的结果加重犯，并适当提高造成特别严重后果的结果加重犯的刑罚量。我们认为，考虑到我国刑法关于过失犯罪的加重处罚一般在3—7年的徒刑之间，因而也可对本罪的结果加重犯规定此一量刑幅度，以实现相似过失犯罪法定刑的平衡与统一。 第六，应当增设剥夺政治权利和罚金作为附加刑。鉴于本罪是公务人员职务犯罪，正是由于其失职，才造成传染病传播的危害后果，针对其渎职或失职行为，为充分发挥刑罚的预防犯罪功能，应当增加剥夺政治权利作为附加刑。同时，为适应刑罚人道主义和谦抑主义的时代要求，顺应刑罚轻缓化发展趋势，对传染病防治失职这一业务过失犯罪，应当增加罚金刑，在可能的情况下对本罪犯罪人单处罚金刑，从而尽量避免短期自由刑可能带来的弊端，充分发挥罚金刑的积极刑罚效能。 综合上述分析，并参照妨害传染病防治罪、玩忽职守罪的立法规定，我们建议对《刑法》第409条作如下修订：从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员或者其他依法从事传染病防治公务的人员，工作中违反传染病防治法规定，严重不负责任，过失导致传染病传播，情节严重的，或者足以导致甲类传染病传播严重危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金或者剥夺政治权利；造成特别严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金或者剥夺政治权利。 |
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