中国古代最早的国家行政机关—三公九卿制

我国古代,以皇帝(或天子)为主组成的中央政府组织,即国家最高行政机关。从秦朝到清朝的2000余年间,经历了三公九卿制、三省六部制和内阁制不同阶段,使旧的国家机器日渐成熟和完备。那么作为中国古代最早的国家行政机关—三公九卿制，他的形成和发展是怎么样的？

三公制—公

公,贡也,才德兼备,被推为君主使用、有才能的人称谓公。

周以太师、太傅、太保为三公。西汉以大司马、大司徒、大司空为三公,东汉以太尉、司徒、司空为三公。看来,三公多是一些德高望重、资格老、“坐而论道”的人,作为皇帝的参谋、顾问,不兼实职,不设官属,有人则设,没人则空缺。秦朝没有这种虚职的三公,而以丞相、太尉和御史大夫为三公,是有官有署、有实权的最高行政长官。

三公制—丞相

丞相。丞,承也,相,助也,即秉承皇帝旨意,辅助百官,统理天下之大事。

春秋战国之际,各国已普遍设立了此职。齐桓公以管仲为相,齐景公以崔杼为左相、庆封为右相,秦穆公以由余、百里奚为相,秦孝公以商鞅为相,魏文侯以李悝为相,韩昭侯以申不害为相,楚悼王以吴起为相,等等。

古代的一些政治家和思想家,对相的地位和作用作了肯定。荀子在《荀子・王霸》说：

“相者,论列百官之长,要百事之听,以饰朝廷臣下百吏之分。度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功,以效于君。当则可,不当则废。”

《吕氏春秋・杂俗览》中讲:

“相也者,百官之长也,择者欲其博也。”

丞相的地位既是百官之长,所以君主的首要任务是选相。《荀子・王霸》

“君者,论一相。”

论者,选也。

秦汉时期,丞相或相国的权力很大。

秦昭王时以范瞧为相,《史记・范睢蔡泽列传》记载：

“天下之事皆决于相君。”

秦王政初立时,以吕不韦为相国,大小事皆决于相国。后以王绾、李斯为相。秦二世时,以冯去疾为右丞相,李斯为左丞相,赵高为中丞相。“大小皆决于高”。《汉书》讲:

“相国,丞相,皆秦官。金印紫绶,掌丞天子助理万机。”

汉高祖即位后,只设丞相,高祖十一年更名相国。汉惠帝、吕侯执政时,设左右丞相。汉文帝时又复置丞相。西汉时的丞相萧何、曹参、陈平、周勃、灌婴等多为开国功臣,地位虽居百官之首,但已不能“大小事皆决于相”了。

三公制—太尉

自上安下曰尉,是最高的军事长官。《汉书・百官公卿表上》说:

“太尉,秦官,金印紫绶,掌武事。”

这里讲的秦官,不仅限于秦朝,而是泛指先秦各国管军事的最高官吏。晋国有上军尉、中军尉和下军尉,《左传・成公八年》记载：

“祁奚为中军尉”,“锋遇为上军尉”,

廉颇为赵国尉。秦昭王时白起为国尉,秦始皇时尉缭为“秦国尉”。秦始皇统一全国后,改国尉为太尉。郡设郡尉,县设县尉,从上到下形成了一个统一的军事系统。西汉时卢绾、周勃、陈平、曹参等曾任太尉。

太尉与丞相有尊等的地位。本来军事、行政不分,丞相既是行政长官,又是最高军事指挥官。后来军事、行政分设,由太尉和丞相分管,这样既可以削弱相权,又可以加强军事管理。太尉有参与皇帝决定军事大事的权力,在皇帝同意下,可持待节率兵征战。军权由皇帝控制,即通过符节控制太尉和其他武官。汉代的太尉不常设,有战则设,没战则废。汉景帝时,为平七国之乱,任周亚夫为太尉,平乱后即撤销。太时有推荐武官和其他官吏的权力,汉武帝时太尉田蚧曾推荐赵绾为御史大夫,王臧为郎中令。太尉之下只设太尉长史,协助太尉处理具体军事事务,没专门办公的官署。

三公制—御史大夫

由御史演变而来,战国时各国设立的御史,常随国王左右,是记事之官,类似秘书。秦统一之后,官职增加,成立御史大夫府,与丞相府并称。御史大夫是众御史之长。《汉书・百官公卿表上》记载：

“御史大夫,秦官。位上卿,银印青绶掌副丞相。”

《汉书・朱云传》记载：

“宰相之副,九卿之右。”

由此可知,御史大夫的主要职责,是监察和执法,监察郡县的官吏,掌管图书、文件等。《汉书》记载：

“一日中丞，在殿中兰台,掌图书密籍,外督部刺史,内领御史员十五人,受公卿奏事,举劾按章。”

《汉书・百官公卿表上》又说：

“侍御史有绣衣直指,出讨奸滑,治大狱。”

按此规定,我们把御史大夫的主要职责归纳如下:

一是参与廷议会议,讨论有关国家的大事。

二是御史中丞,在殿中兰台,掌图书秘籍和章奏的保管,

三是侍御史,也叫柱下御史。

四是监御史,由中央派各地郡县的监察御史,有监督百官,典正法度的责任。从中央夹的御史大夫到郡丞、县丞,从上到下形成一个监察系统,御史大夫从监察百官的角度来辅佐丞相。

九卿制

卿,庆也,言万物皆有庆赖之意,又有盲贵盛著的意思。

作为官吏的卿,不一定是“六”或“九”,但是先秦的朝延或各诸侯王国里执政、掌政官吏的通称,或者是三公以下,主管祭祀、礼仪、行政、经济、司法和文化教育的中央官吏。《尚书・甘誓》有

“大战于甘,乃召六卿”。

这里的卿主要是军事官吏,说明卿已有之。

伊尹说：

“三公道阴阳,九卿通寒暑”,

说明商代已有三公九卿之官。周朝以少师、少傅、少保、冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇和司空为九卿。

据《汉书・百官公卿表》所载,列入秦朝九卿的有奉常、郎中令、卫尉、太仆、延尉、典客、宗正、治粟内史和少府。汉代基本沿袭了秦代的官制。

九卿制—奉常。

常,王者之旌旗也。

王有大事,礼官主奉持之,故曰奉常。但各朝说法不一周下设太乐,秦为奉常,汉景帝六年,更名太常。其属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医,均官、都水两长丞以及诸庙陵园等官。主要职责是“掌宗庙礼仪。”太常丞辅佐太常工作。凡有重大祭祀活动时,太常主持祭礼,太乐管祭祀音乐,太祝管祭祀时读祝及迎送鬼神,太宰主掌祭祀的礼品,太吏掌天文,太卜掌占卜吉凶,太医负责皇帝及皇室的疾病治疗。汉代诸陵园范围很大,其官吏级别和一个县令相等。博士官虽是顾问,也是奉常的属官。

九卿制—郎中令。

郎者,廊也,皇帝的苻卫官。

因常在皇帝办公的廊下侍卫皇帝及负安全之事而得名。秦时的郎中有亲疏之分。亲者为中郎、侍郎,疏者为郎中,无定员。主要职责是“掌守门户”。轮番执戟,守卫宫门,白天守宫门,夜间巡逻。汉武帝太初元年,改名光禄勋,下设大夫、郎、谒者以及期门、羽林等官。大夫“掌论议”,多为皇帝顾问。谒者掌“宾赞受事”,即负责传达和接待。期门、羽林为武官,掌执兵送从之任务。

九卿制—卫尉。

始于战国,秦列为九卿之一。

汉初沿袭之,汉景帝七年更名中大夫令,不久又复其名,是负责整个皇城警卫和安全的禁军司令。其属官有公车司马、卫士旅贲三令丞、卫士三丞、诸屯卫侯、司马官等。主要职责是“掌宫门卫屯兵”,负责皇城警卫和安全。公车司马,统率卫士,白天看守皇城各门,检验门籍(出入证),夜间负责各宫门的巡逻。传达吏民上书,皇帝征诏前,负责接待；卫士和旅责职责不明,大约是负责皇帝往来各宫殿时的尾随警卫。

九卿制—太仆。

原是赶车的人。汉时列为九卿之一。

其属官有两丞、大厩、未央、家马三令丞；又车府路柃、骑马、骏车四令丞;又龙驹、闲驹、橐泉、驺駼、承华五监长丞；又边郡方牧师苑令等。太仆的主要职责是掌舆马和马政。《周礼・夏官》中讲,太仆掌

“王之出入,则自驭而前驱。”

即在皇帝外出巡视为皇帝赶车。汉代的马政,内供皇帝出外之用马,外于边郡置牧师苑令,主西北之牧马,约有30万匹以及供军事、祭祀之用的马。

九卿制—廷尉。

廷,平也,治狱贵平,也有朝廷之意。尉,熨也,本是持火将织物烫平,另有武官之意。《汉书・百官公卿表上》记载：

“听讼必质诸朝廷,与众共之,兵狱同制,放称廷尉。”

秦汉时称廷尉,是古代最高的国家审判机关,类似当今最高法院。属官有正、左右监、左右平等官。主要职责是“掌刑辟”,负责司法审判。主要解决两方面的疑难案件:

一是郡县上送的疑难案件。秦汉时一般案件自行处理,遇到疑难案件,县上报郡,郡上报廷尉。廷尉若解决不了,乃上奏皇帝裁定

二是解决“诏狱”,即皇帝交办的重大案件,由皇帝派人,与廷尉合审。

九卿制—典客。

典,掌管也。负责少数民族和各诸侯往来事务。

春秋战国时叫行人或大行人。秦曰典客,汉景帝六年改名“大行令”,汉武帝太初元年更名大鸿胪。不论何名,均为负责接待各少数民族、诸侯王、列侯事务以及朝聘、宴请和郊迎事务。类似当今礼宾司。属官有行人、译官、别火三令丞等。汉时有卿1人,大行令1人,丞1人。《后汉书・百官二》记载主要职责是：

“掌诸侯及四方归义蛮夷。其郊庙行礼,赞导,请行事,既可,以命群司。诸王入庙,当郊迎,典其礼仪。及郡国上计,匡四方来,亦属焉。”

据此,我们认为典客的职责是:

一是主持与各少数民族交往礼仪;

二是接待各诸侯王朝谨及宴请之事

三是接受各郡国上计的审查及匡救四方之事;

四是皇帝或王死了,负责吊丧之事。

九卿制—治粟内史。

夏、商、周曰司徒,秦叫治粟内史,汉景帝后元年更名大农令,汉武帝太初元年改名为大司农。后变为民曹、度支尚书或户部尚书。是古代管理财政经济的理财机关,类似当今财政部。其属官有大司农卿1人,大司农丞,协助大司农工作。有太仓、均输、都内、籍田、平准五令丞,斡官、铁市两长丞,又郡国诸仓农盐、都水65官长丞皆属焉。《后汉书・百官二》记载其主要职责是：

“掌诸钱谷金帛诸货币。”

即负责全国财政收支情况,军国费用,田赋、口赋以及盐铁专卖、均输漕运等;平准令协助管理市场物价,调节各地物价;掌管各郡国上报钱谷簿,掌握各地的国库和金库；籍田令,掌管全国的土地管理。

九卿制—宗正。

周日宗伯,秦置宗正,列为九卿之一。

汉平帝元始四年更名宗伯。汉光武时复置宗正。是负赞掌管皇帝家族、宗室成员的登记、校核、教育以及犯罪处理等事宜的官吏。宗正卿1人,由皇族中威望高者担任,宗正丞,协助宗正卿工作。其属官有司空令丞,内官长丞及诸公主家令、门尉皆属焉。《后汉书・百官二》记载主要职责是：

“掌序录王国嫡庶之次,及诸宗室亲属远近,郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡者以土,先上诸宗正,宗正以闻,乃报决。”

据此宗正的主要职责是;

一是对皇族的宗室子女的生卒、婚姻、官爵、名谥等予以登记、校核以及教育的任务；

二是对郡国每年上报的宗室名籍,予以审查等

三是对皇族及诸室中犯法者进行处理。轻者削发,开除族籍,贬为庶人最重者判处死刑。

九卿制—少府。

少者,小也,府者,聚也。

相对于大司农而言是小府，是专管皇帝和皇室的内务总管。因接近皇帝,又是皇帝的财政大臣,可以说,少府是位隆势重了。少府的属官很多,按《汉书百官公卿表》及《后汉书・百官三》的记载,有30多个机构。主要职责是秘书、生活、游乐等方面。

总结：三公九卿制的建立和形成,说明在我国古代已形成了一个自上而下的行政管理体制和程序,在皇帝之下,有丞相率九卿在中央各部门工作,在地方有郡、县官吏;初步建立的行政体制,还必然带有家族的特点。九卿中除大司马、延尉和大鸿胪是负责管理国家事务外,其余的宗正、太仆、卫尉、奉常、郎中令和少府等都是为皇帝或皇室私人服务的机构;官暑不分,丞相、御史夫夫、九卿等,既是官吏名称,也是办公的官署。三公九卿制的不足和不完善之处,发展到隋唐世代的三省六部制，得以日渐完善和成熟。