周健 | 明清漕运、重赋的变革背后，是不同的时代语境

随着唐宋经济重心南移，江南地区成了历史上突出的重赋区。江南重赋对明清国家财政、地方行政，以及区域社会经济、民众生计均有重要而深远之影响。建投读书会第四季“江南经济史”系列第三期，我们邀请到华东师范大学历史学系副教授 周健 老师，从清代漕运讲起，为我们揭示《重赋之下：清代漕运与江南社会》。

以下回顾内容据现场速记稿整理：

“重赋和漕运，实际上是税收与财政的问题，体现的是国家与社会，政府与民众，中央与地方，政府不同部门、不同层级之间的关系。就好比一刀切下去，它能为我们呈现出社会的某一个剖面。”

——周健

明清江南重赋

■重赋的形成与概观

财赋甲天下是历史上江南的标签。韩愈说“赋出天下而江南居十九”，天下的赋税十分之九来自江南，虽然有些夸张，但因经济重心南移，唐宋之际江南重赋已初见端倪。

重赋中的“赋”是什么意思？赋在明清的语境里是田赋，类似于土地税或农业税。田赋有的是以实物形式缴纳，比如明代的税粮、漕粮，主要是米、麦、豆。另外一种是以货币形式缴纳，明代“一条鞭法”以后，田赋多用货币的方式缴纳，比如清代的地丁银等。

田赋缴纳总体上是由实物形式向货币形式转变，但漕粮这部分是最晚转化成货币形式的，一直到1911年，江苏和浙江还在海运漕粮，漕运仍以实物形式运作。

在以农业为主的传统社会，田赋是国家财政收入最重要的来源，清代1850年之前，田赋占整个国家财政收入70%以上。另一方面，这也是民众最主要的税赋负担。

注：明初是江南重赋达到顶峰的时期，此图表为前期、中期和后期江南的田亩数和实征税粮数。资料来源：范金民《明清江南重赋问题述论》（1996）。

这份表格展示了明前、中、后期田亩数和实征的税粮数，是明代江南重赋的证据。这里的江南八府是指苏州、松江、常州、镇江、应天五个府，以及浙江的杭州、嘉兴、湖州三个府。我们可以看到，江南的田亩数仅占全国的6%，但税收却占全国20%以上，也就是说全国税粮五石中便有一石以上来自江南。江南地区赋额最重的是苏州、松江两个府，田亩数大约占2%，税粮额数却占了12%左右。

当时的税率称为“科则”，即每亩地要缴纳的税粮是多少石，一石大约是140斤。全国平均数据是每亩0.038石，江南的平均数据却高达0.134石，其中最重的是苏州和松江，分别是0.24和0.23石。在江南各府中，赋额最重的是苏、松、常、嘉，然后是镇江、杭州、应天。

注：清代前期的数据，此时税收已经变成银的形式，资料来源：范金民《明清江南重赋问题述论》（1996）。

这是清代前期江南区域的数据，此时税收已大量变成银的形式。江南田地占全国的7%左右，税银则占到全国的16.92%，虽然江南地区的税收比其他地区重，但差距并不是非常大。而全国400多万石米粮，70%以上来自江南，其中最主要的是漕粮。可见，实物税收以江南最重。

可以举一个例子，比如说苏州府的大县，一县的漕粮额数最重时可达二三十万石，雍正时期曾把某些县分成两个县，一些县的漕额仍旧十几万石。这和当时的湖北、湖南的漕额差不多，可见当时江南米粮部分的赋额有多重。

■为什么会有重赋？

关于重赋原因最流行的说法是怒民附寇，这和元末明初的政治有关。元末朱元璋与苏松的地方势力张士诚作战，打了很久才将此地攻克。因为当地人支持张士诚，所以朱元璋对苏松地方的人不满，于是便把当地富豪的田地籍没，按照私租簿起税。

这里出现了两个概念，一个是租，佃种的人要向地主交租；另外一个是税，即地主向政府缴税。这里租比税要重，所以按照私租薄起税，是加重税则。这是当时最流行的一种说法。

除此之外，还有说法认为由于朱元璋平民出身，对于贪官富豪非常痛恨，他希望建立一个小农社会，所以想要改变当时苏松地区奢侈的风气。

而明清时代的重要人物顾炎武、冯桂芬等人则将江南地区的重赋解释为官田重赋说，因为官田的扩大导致重赋，这是从土地制度和经济层面来解释这个问题，也是当下最具代表性的论说。

什么叫官田重赋？顾炎武的解释是江南重赋逐步形成，是官田不断扩张的过程。

第一个阶段是南宋景定四年（1263）贾似道公田法的开始，他把两浙官民逾限之田买来充公，按照较重的租额收税，增加税额230万石，官田扩张初现端倪。元代又延续了这个过程，官田继续扩张。

第二个阶段是明洪武年间，朱元璋出于打击政敌、抑制豪强、增加财政收入等因素的考虑，继承宋元官田，又大量籍没富民田土，江南官田激增，重赋达到顶峰。宣德年间，应天巡抚周忱核减苏、松二府税粮27.46%、22.2%，允许重则官田折征，折征意味着优惠，重赋得到一定轻减。

第三个阶段是嘉靖年间“均粮”导致官田重赋的普遍化：嘉靖十七年，苏州知府王仪展开“均粮”、“征一”的税粮改革，扒平官、民田科则，实现税粮负担的均等化。“均粮”完成后，官田名目取消，但重赋均摊于全部田地、全体粮户。后来江南各府科则不同，不是因为土地肥沃程度有很大的差别，而是因为某一府原来官田比较多。

第四阶段是清初顺治年间，钱粮考成日益严格，田赋大量积欠。康熙前期，很多人提议核减重赋。17世纪后半期，在战争的背景下，国家财政匮乏，所有的减赋奏请均遭驳回。等到清朝鼎盛的雍正、乾隆时期，江南终于实现了银的部分的核减。同治初年、太平天国战争结束后，经李鸿章、曾国藩、冯桂芬等人筹划，江苏又核减米粮54万余石，占额赋的26.77%，江南重赋至此不再成为问题。

从整体脉络来看，江南赋税在明初洪武时代重赋达到顶峰后便不断核减。

■重赋何以成立

重赋自然增加了官民负担，逋欠成为常态。这种情况下，需要考虑相应的措施：第一是减征，即直接核减额赋；第二是蠲免，蠲免是临时性的减征或者缓征，康熙、雍正和乾隆时期经济鼎盛，财政也比较宽裕，因此田赋多有蠲免；第三是折征，比如宣德时期的金花银，又如明代嘉定税粮可折银完纳，松江府可以折成棉布，都是适合本地的变通方式，以获得重赋的轻减。还有就是降低考成标准，考成即按征收税赋的比重按分考核，明中后期完至七分即为上考。清初严格考成，地方官加紧催征田赋，借机打压绅权，“奏销案”便是典型。

雍正二年，苏、松、常三个府“升州析县”，原先一些大县税额太重，可能达到二三十万石，而且人口众多，在此做官压力非常大。为了给官员减负就进行析县，一个县变成两个，以此减轻大县的税额与政务压力。康雍乾三朝履行蠲免，至嘉庆以降则基本停止。道光以降，江南的官员发明了一个新方法，即历年捏报荒歉，以冀税额的蠲缓或蠲免，减少起解的税额。另外，江南的农业事关重赋，为了保证农业生产稳定，中央和地方政府高度重视地方的水利和海塘，兴修水利、修筑海塘。

对于老百姓来说，重赋当然有很多负面作用，但正如很多学者所指出的，它对于区域社会经济也有正面的刺激作用。

它迫使小农改变经营方式，促进商品经济的发展，明中后期以来，“取办于木棉，以花织布，以布贸银，以银籴米，以米兑军运”，促使苏州、松江的棉纺织业以及嘉兴、湖州的丝织业繁荣发展。也就是说，江南民间通过商品生产增加收入，以完纳重赋，可见重赋超出了土地税的范畴。这导致了江南的粮食必须进口，18世纪，江南食用粮多依赖于湖广、四川等省区的输入。1780到1850年代，常年输入江南的粮食达2400至3000万石。

清代江南的漕粮与漕运

重赋的核心部分是漕粮。漕粮是广义的田赋的一部分，但因这一部分米粮的解运非常重要，也极为复杂，由此形成了专门的漕运制度。

漕运是指大一统国家中政治、经济中心分离的局面下，借助水运的方式，跨区域调度粮食，解决京师的供应，充作八旗兵丁甲米、官员俸米以及宫廷食用。明永乐年间起，明朝迁都北京，又把海运取消，河运几乎是漕粮的唯一形式。

漕运由谁来运呢？明初是民运，老百姓不仅要缴税粮，还要将米粮解运到指定的大仓。对老百姓来说，漕粮不仅是赋税负担，更是徭役负担。成化七年后改为长运法，实行军运。运丁至江南各州县水次交兑，增加的成本（耗银、耗米）由老百姓负担，百姓直接向运军交兑，不免遭受勒索。清顺治以降，改为官收官兑，由地方官征收于民，再交兑运丁。

漕运是跨年度的。江南漕粮一般农历十一月左右开征，规定冬兑冬开，十二月过淮渡黄，四月到通州。但实际上这是做不到的，通常延迟数月不等，冬天开始征漕，春天交给旗丁，运到北京、通州时就快到夏天了。漕船往返一趟，将近一年。 

■不计成本的运作逻辑

漕运最重要的问题在于成本太高，漕粮的运费远远高于米粮本身的价值。围绕“天庾正供”运京，形成了复杂的漕运系统，其运营成本非常庞大。

首先，为挽运漕粮，需要维持仓场、漕运官僚系统，并在各卫所安置旗丁，每年漕运所需耗银耗米，数以百万计。其次，漕船数量庞大，明代1万多条，清中期还有6千多条，这些船要定期维修，十年要大造，花销也大。最后，修治、维护运道（河工），也需要很大一笔开支。而漕运一旦成为王朝运作的一部分，就会形成利益集团、权力格局，成本日渐高攀，经制极难变革。

1801年，户部云南司郎中祁韵士提出，每年有数千条漕船转运北上，漕运的过程花费巨大，从旗丁装兑，沿途盘剥，到通州交到仓场，作为俸饷发放，每一石米大约费银13、14两，是米价的数倍不止。但没人敢轻议停运，因为京师是“四方会归之区”，“兵民商贾群萃而居”，都靠漕米供应。由于京师的粮食问题至关重要，即使漕运要花很多钱，但这个钱仍然得花，因为这是根本大计。

所以我们可以看到，漕运背后是一个不计成本的贡赋逻辑，不管是户部官员还是地方疆吏，他们都是按照这个逻辑思考的。

19世纪60年代，冯桂芬在著名的《校邠庐抗议》里有一篇《折南漕议》，提到南方的漕粮从种植、征收到驳运，要走那么远的路程。但领取漕米的官兵，直接食用者百不得一，多数人是把漕粮换成银钱。冯桂芬认为，既然如此，不如让南方有漕省份解交银两，再用这笔钱在北京、通州、天津等地采购，便会有商人运米过来。此时，已经有很多人在思考漕运的利弊，酝酿根本性的变革。

■19世纪中期漕粮河运危机

19世纪前中期，漕运制度已经出现了很多问题。1850年前后，延续明清两代400余年的河运制度基本解体。一方面，河工废弛导致运河通行能力下降，乾隆后期，黄淮运交汇的清口丧失功效，黄河倒灌，运河淤积；1824年洪泽湖高家堰溃决，河运被迫暂停。

另一个更重要的问题是浮费。旗丁兑运时向州县勒索帮费，应付沿途漕仓衙门及卫所规费、挽运开支；“无处不以米为挟制，即无处不以贿为通融“——州县遂浮收勒折，常熟甚至出现近六石的米价折完米一石的极端情况。而且，各户的漕粮负担又是不均等的，江南的大户、绅衿势力庞大，地方官自然不敢多收，就让小户承担极重的税率。

税负不均在19世纪中期发展到极端的状况，税率的两级分化非常严重。当时有两种“制度”，一个称“长短价”，同样交一石米，大、小户享受的折价完全不同，小户折价较高，称长价；大户折价较低，称短价。另一种制度称荒额，就像一个赋税的优惠券，大户才可以获得荒额，以免除相当部分的税额。于是小户纷纷投靠大户，由大户代缴漕粮，因为这样远比直接向政府交漕划算。如此导致的后果，便是大户及其包揽的漕粮越来越多，小户越来越少，税基也就萎缩了，漕粮征收总是不足额。于是，州县常年捏报荒歉，减少起运的漕额，最后就导致了京师仓储不敷支放。

漕粮的浮收也有一些结构性的成因，并不完全因为官吏贪污腐败。清代的财政管理高度中央集权，地方各级政府的法定经费普遍不足。尤其是18世纪人口由1亿多激增至3亿以上，政府的行政成本提高，且物价持续上涨，但法定经费没有相应增加，地方官不得不向百姓浮收。在江南的赋税中，漕粮是最重的，因此漕粮浮收（盈余）是该地区最重要的经制外收入，成为办漕开支与日常行政经费的来源。

漕运本身成本极高，再加上运道难行、浮费膨胀，江南州县实在无力负担，这是漕运制度出现危机的根本原因。

19世纪中期以降的变革

19世纪30年代以后，起运京通的漕粮逐渐减少，实征额的亏缺越来越多。江苏是漕额最重的一省，通过该省的数据，可以清楚地观察到起运漕额的减少。

资料来源：周健《同治初年江苏减赋新探》（2017）

漕运牵扯到很多部门。林则徐曾指出，其他政事只要官民相安即可，只有漕务牵涉最多，“粮户输之州县，州县兑之旗丁，而旗丁领运于南，斛交于北，则又有沿途闸坝与通仓经纪操其短长”，每个环节都存在问题，很难通过局部改革解决问题。19世纪40年代起，清政府开始谋求漕务改革，以降低成本。

■海运

1846年，户部提出改行海运的方案，因海运成本较低，可将节省经费用于弥补额漕亏缺。1847年，户部自上而下推动江苏漕粮海运。1851年起，江苏的漕运几乎等同于海运。1852年，浙江也开始海运。江苏和浙江是漕粮最重的两个省份，1850年代起，江南进入了漕粮海运的时代。

海运是商运，漕运从此不再依靠运丁。海运比河运便捷得多，通常在农历二月至五月间，分三批就可以把江南的漕粮运完，当然也更省钱。海运是从上海放洋，到天津后再驳运通州。也就是说，所有的海运漕粮都从上海出发。在这个过程中，上海的地位自然就提高了。

■改折

前述冯桂芬提出的漕粮折银起解是最彻底的变革，1850年前后户部也曾如此提议。但折银可能导致京师的粮食减少、粮价升高，故无人敢冒此风险。

漕粮折银起解的真正实现，是在太平天国战争期间。1853年，太平军沿长江而下，一路占据扬州、镇江与江宁，运河与长江连接之处皆被切断，漕运被迫停止。运河的梗阻，成为清代漕务变革的重要契机。从那时起，南方的江西、湖南、湖北、安徽，以及北方的河南，都不再起解漕粮，而改以银两解部。

我们可能清楚地知道某项制度的弊端，认为其不能不变，但制度的运作总是具有一定的惯性，不是想变就能变的，需要一个契机来促成。太平天国战争就成了漕务变革的重要契机。

而在漕粮折解之外，1857年起，胡林翼奏准湖北各州县漕粮改折征收，每石折钱4000-6500文不等。各省先后援案，漕粮改折征收“合法化”，成为此后的惯例。

■减赋

同治年间的减赋是清代规模最大的一次正额核减。在太平天国战争中，江南损失惨重，最为富庶苏州、常州等地遭受了空前的浩劫，难以再承担重赋。另一方面，战争末期，政府需和太平天国竞争，希望以减赋来收拾民心，速平变乱，以谋善后。

在江苏减赋的筹划过程中，尽管也有恤民生、苏民困之动机，但官员完成额赋的能力，才是首要的考虑。为经征官员减负，成为减赋的重要动因。同治减赋后数十年间，额赋常年虚悬，交仓漕额始终不及减定后的七成。地方官吏仍在“荒歉”二字上做文章，而且战后有了更多的花样。为什么漕粮、田赋如此重要，而赋税最重的江南却可以常年短欠？太平天国期间，各省为筹措军饷，开征厘金，该项在战后成为常设税种。同治年间，江苏每年的厘金收入达到200至300万两，是重要的财源。由于有了新财源，而且征收成本较低，故中央、地方对于厘金更为重视，而对田赋的态度则相对消极。19世纪后半期财政结构的变动，是减赋能够实现的重要原因。

■市场化

19世纪50-60年代起，江苏的漕务运作方式转变，民间以货币折纳漕粮，江浙各州县于无锡、金匮等地采买米石，由当地粮行运至上海，海运至津。这是一种相当市场化的运作。

无锡邻近产米区，运河贯穿过境，又在沪宁铁路沿线，安徽、江西，江北、镇江、常州等地之米汇集在此，形成了发达的米市。19世纪80年代，无锡取代苏州，逐渐成为江南最重要的粮食贸易中心。无锡米多价低、米色齐一，易于充作漕粮解兑。清末，江苏州县群向无锡订购，江苏抚藩遂议定锡金商会逐日报告十月、十一月米价，以作江苏漕价之标准。也就是说，江苏的漕粮征价依据市场变动一年一定，是为弹性定价制度。

甲午以后，漕粮与漕运逐渐有名无实，京师的粮食主要通过市场来解决。甲午至戊戌之间，漕粮彻底改折征解已经多次进入中枢的讨论。1901年，清政府一度谕令各省一律停漕，改解银两，旋即仍令江、浙每岁海运漕粮100万石。除此之外，包括两省在内的各省漕粮均折解漕折银，用于外债、赔款、新政等急需支项。国家政治重心转移、财政万分支绌之下，漕粮远离了以本色贡赋支应京仓的定制。

以商运、采买的市场运作而非贡赋的形式供应京师，从根本上消解了漕运的意义。尽管如此，江浙两省的漕运仍延续至1911年。

小结

我们以最简单的表达总结19世纪江南漕务变革所展现的时代语境：

第一、重赋不再是问题了：长期的减免政策与实际上的短欠并存，而新式财源如厘金、洋关税日益重要，清代收入结构、经济结构发生了由农业向工商业的转移。

第二、漕运没那么重要了：京师的供应在相当大的程度上依赖市场，不再以贡赋方式来解决。在财政困境之下，清朝也不再接受不计成本的运作方式，漕折银改用于外债、赔款、新政等开支。

第三、时代不同了：轮船、铁路、官督商办企业、通商口岸、北方的经济发展、海内外市场开拓、市场化的运作……漕运、重赋的变革背后，是不同的时代语境。

本文为2019建投读书会·江南经济史第三期实录。