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新形势下风景名胜区改革发展与规划编制 [主持人语] 2019 年以来，我国相继发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等一系列文件，开启了我国国土空间特别是自然保护地现代化治理的新篇章。在此背景下，为进一步贯彻落实相关文件精神，本期专题研究栏目以“新形势下风景名胜区改革发展与规划编制”为题，梳理风景名胜区的重叠情况及边界问题，提出整合归并优化原则，探讨国土空间规划指导约束下的风景名胜区规划编制思路和技术路线，研究风景名胜区分区管控，以期为新时期我国自然保护地体系的建立、完善与发展提供参考。 [主持人简介] 疏良仁，高级规划师，上海同异城市设计有限公司总设计师，中国风景名胜区协会顾问总规划师。 【专题研究3】 自然保护地分区管控探讨——以风景名胜区为例 作者上海同异城市设计有限公司长沙分公司副总经理陈宇昕，上海同异城市设计有限公司副总规划师、长沙分公司总经理颜剑英，上海同异城市设计有限公司长沙分公司钟阳在《规划师》2019年第22期撰文，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出“实行自然保护地差别化管控。根据各类自然保护地功能定位，既严格保护又便于基层操作，合理分区，实行差别化管控”。这是建立统一规范高效的管理体制，建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的一项具体要求。风景名胜区是我国自然保护地体系中的独立类型，文章通过对风景名胜区的内涵、特点以及现行分区模式等方面进行分析，提出风景名胜区从三级管控调整为二级管控、不同类型景区实行差异化的分区管控及增加景区外围管辖区等分区管控模式，以适应未来自然保护地统一规范高效的管理要求。 [关键词]分区管控；风景名胜区；二级管控；保护分区；功能分区；外围管辖区 [文章编号]1006-0022(2019)22-0056-05 [中图分类号]TU984.181 [文献标识码]A [引文格式] 陈宇昕，颜剑英，钟阳．自然保护地分区管控探讨——以风景名胜区为例[J]．规划师，2019(22)：56-60.  一 解读《指导意见》 《指导意见》强调差异化的管控，按照保护级别实行核心保护区和一般控制区二级管控体系，关于具体如何划界提了四个关键词：一是功能定位，即根据各自然保护地不同的定义和建立目的进行分区管控；二是严格保护，分区划界应更加精细，分区设施控制和分区活动控制更加严格；三是便于操作，各自然保护地经过多年的发展探索，均已形成了一整套成熟的申报、规划、保护、建设和监管等管理制度，分区管控调整应当将原管控体系与《指导意见》提出的二级体系对接；四是合理分区，同一区内规划对象的特性及其存在环境应基本一致，同一区内的规划原则、措施及其成效特点应基本一致。 风景名胜区是自然保护地体系中的独立类型，包含了我国大量的国土资源、人文资源和景观资源的精华。因此，关于风景名胜区的分区管控需要结合《指导意见》的要求，从内涵、特点以及现行分区管控模式等方面进行具体分析。 二 风景名胜区的内涵与特点 根据《风景名胜区条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。目前，全国已建立风景名胜区1051处，其中国家级风景名胜区244处，总面积约为10.66万平方公里；省级风景名胜区807 处，总面积约为10.74万平方公里。风景名胜区面积约占国土总面积的2.23％。在众多的自然保护地中，风景名胜区具有以下特点： 一是审批程序严格。设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。 二是地位和知名度高、影响力大。风景名胜区在国家保护地体系中占有重要地位，是我国“世界自然和文化遗产”的主体，也是我国生态文明和美丽中国建设的重要载体。至2019 年，在我国55处世界遗产中，4项文化与自然双重遗产全部在风景名胜区内；14项自然遗产中的11项在风景名胜区中；32项文化遗产中的11项在风景名胜区中；5项文化景观遗产中有4项在风景名胜区内。武夷山、黄龙、九寨沟和西双版纳等7个国家级风景名胜区被联合国教科文组织列入“世界生物圈保护区”。目前，10个国家公园试点涉及19 个风景名胜区，其中7个为国家级风景名胜区；布局的60 个国家公园涉及60 个左右的风景名胜区。 三是自然景观与人文景观高度融合。风景名胜区是天人合一的人化自然环境，并非单一自然或单一文化的属性，而是自然和文化遗产高度融合的地域。我国的风景名胜区具有本土特色，是自然与文化资源高度融合的特殊的保护地类型，其包含了中华五岳、道教名山和佛教名山等一大批历史文化厚重的自然文化遗产集中地域，拥有优美的自然生态环境，并发挥了传承中华文化的作用。 四是具有资源保护和利用的双重属性。风景名胜区是生态价值、美学价值和社会价值的统一体。其管理实行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的基本原则，在强调资源保护的同时，充分发挥景源的综合潜力，展现风景游览欣赏主题；配置必要的服务设施并采取措施，开展健康有益的文化游览活动，以丰富民众的精神文化生活。 五是具有较大的旅游经济价值。风景名胜区不仅具有自然美学价值，还发挥了一定的经济效益，为社会发展做出了重要贡献。例如，武当山风景名胜区、黄山风景名胜区和武夷山风景名胜区的经济收益，在一定程度上支撑了该地区的经济发展；在海南省、云南省这些自然资源丰富的地区，旅游业是其社会发展的根本要素。40多年来，风景名胜区始终坚持资源保护、旅游发展与民生发展相结合的道路，通过旅游收入反哺居民、门票利益居民共享、促进居民就业、生态补偿及搬迁补偿等多种方式，大大提高了居民收入水平，改善了民生，完善了基础设施，缩小了地区差距。因此，统筹自然、社会和经济等多方面因素，合理使用风景名胜区，使其发挥更大价值尤为重要。 三 风景名胜区现行分区管控 （一）现行分区管控概况 长期以来，我国的风景名胜区规划中存在着保护分区和功能分区两种不同的分区模式( 景区分区暂不探讨)，这与其他自然保护地只有功能分区显著不同。《风景名胜区总体规划标准》(GB/T50298—2018) 规定：“明确具体对象和功能特征，划定功能区范围，确定管理原则和措施。功能分区应划分为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区和旅游服务区等”。分级保护以保护对象的价值和级别特征为主要依据，结合土地利用方式划分出三个级别的保护区：一级保护区属于禁止建设区，除为风景游赏服务的相关设施外，禁止其他建设活动，已经存在的其他建设活动应予以迁出、调整或置换；二级保护区属于严格限制建设区，除为风景游赏服务的相关设施外，其他建设活动应严格控制，已经存在的可迁出、调整、置换或保留；三级保护区属于控制建设区，可以开展一定的建设活动。 （二）保护分区与功能分区的关系和存在的问题 保护分区和功能分区从保护与功能两个不同的角度对空间进行划分。保护分区一般呈圈层式布局：一级保护区为景源价值较高且集中分布的区域、生态价值较高的游览区域和其他需要特别保护的区域；二级保护区是风景资源较少但有一定生态价值的区域，是一级保护区周边的协调保护与缓冲区域；三级保护区范围是在一级、二级保护区以外的三级圈层区域。而功能分区依据具体对象与功能特征进行划定，一般呈片区式布局。这导致两类分区关系不紧密，缺乏呼应，无法完全叠合。 根据《风景名胜区总体规划标准》(GB/T50298—2018)，一级保护区可以对应于功能分区的特别保存区，可包括全部或部分风景游览区；二级保护区包括主要的风景恢复区，可包括部分风景游览区；三级保护区应包含发展控制区和旅游服务区，可包括部分风景恢复区。功能分区中的风景游览区、风景恢复区分属于一级、二级、三级保护区，存在边界模糊的问题，导致同一功能分区采用不同强度的保护措施，不利于实际操作。因此，在划分保护分区时，要考虑与功能分区模式的叠合，确保在分区边界上的一致性，同时在同一功能分区内保持相同的保护力度，执行统一的控制建设和游览活动规定，使管理和实施更加可行(表2)。  四 风景名胜区分区管控调整建议 （一）从三级管控调整为二级管控 为更好地落实《指导意见》，鉴于风景名胜区在自然保护地体系中的突出地位，兼顾风景名胜区资源保护与利用的双重属性，同时理顺保护分区与功能分区的关系，建议风景名胜区与国家公园、自然保护区一样，实行核心保护区和一般控制区二级管控体系。其中，核心保护区是指风景名胜区范围内自然景源、人文景源最集中、最具观赏价值及生态价值突出的区域，包括功能分区中的特别保存区和核心游览区；一般控制区是指具有较好的自然环境和一定的风景资源，在资源保护的前提下集中开展各种游憩活动和建设旅游服务设施的区域，是风景名胜区重要的生态缓冲区，包括一般游览区、风景恢复区、发展控制区及旅游服务区(表3)。  根据景源分布情况，建议将原风景游览区拆分为核心游览区和一般游览区。其中，核心游览区是风景名胜区中景物、景点、景群和景区等风景游赏对象非常集中的地区，是开放给游客进行观赏等活动的区域，纳入核心保护区；一般游览区是风景名胜区中景物、景点、景群和景区等风景游赏对象集中的地区，是开放给游客进行观赏等活动的区域，纳入一般控制区。 需要特别指出的是，由于风景名胜区具有资源保护和利用的双重属性，其核心游览区既是景源比较集中的区域，也是游客需要进入游览但是建设项目需要严格审批的区域。因此，不同于国家公园和自然保护区，风景名胜区的核心保护区应当允许游客进入(表4)。  以杨岐山风景名胜区为例，若按三级保护分区管控，保护分区界线与功能分区界线无法叠合，风景游览区分属于一级保护区和二级保护区，风景恢复区分属于二级保护区和三级保护区，导致同一功能区采取不同的保护措施。因此，建议采取二级分区管控模式，核心保护区包括特别保存区和核心游览区，一般控制区包括一般游览区、风景恢复区、发展控制区和旅游服务区( 图1，图2)。   因此，笔者建议修改《风景名胜区总体规划标准》(GB/T50298—2018) 中的相关内容。一是第三章关于功能分区的内容，将五个功能分区调整为六个功能分区，根据景源分布情况将功能分区中的风景游览区拆分为核心游览区和一般游览区；二是第四章关于保护培育规划的内容，将三级管控调整为核心保护区和一般控制区二级管控，明确两区的定义、保护要求以及与功能分区的对应关系。 （二）不同类型景区实行差异化的分区管控 我国是世界上风景名胜资源类型最丰富的国家之一。从类型上看，按用地规模分类，包括小型、中型、大型和特大型风景名胜区；按景观特征分类，包括山岳型、峡谷型、岩洞型、江河型、湖泊型、海滨型、森林型、草原型、史迹型和综合型风景名胜区；按结构特征分类，包括单一型、复合型和综合型风景名胜区；按布局形式分类，包括集中型、线型、组团型、放射型、链珠型和星座型风景名胜区；按功能设施特征分类，包括观光型、游憩型、休假型、民俗型、生态型和综合型风景名胜区。在进行风景名胜区规划编制时，应对不同类型的景区实行差异化的分区管控，赋予核心保护区不同的内涵和管控要求。 作为我国最具代表性的山岳型风景名胜区，高山区是最具有观赏价值、游客最向往的区域，但是由于其保护等级过高，游客往往无法进入。因此，在进行分区管控时宜提高高山区的开放度，选择部分区域作为游览区，允许游客进入。以九寨沟风景名胜区为例，其游览区域集中在沟底，而中山区、高山区作为特别保存区，禁止游客进入。在对其进行功能分区时就应该考虑加强对这些区域的游赏利用，这样不但能使游客从不同角度欣赏九寨沟的美景，而且在旅游高峰期有利于游客的疏散，缓解沟底的游览压力，在发生自然灾害时可提供更多的疏散通道。 一些涉及河流的风景名胜区的核心区往往又是通航的主航道。例如，花山风景名胜区内的左江水域既是核心区，又是联系越南的国际航道。《左右江革命老区振兴规划(2015—2025)》提出“提升南宁( 宋村三江口) 至龙州航道以及水口河、平而河等国际航道等级”。因此，在分区管控时应考虑核心区航道通行的需要。 此外，在一些新批准的风景名胜区，其核心保护区的配套设施常常不足。杨岐山风景名胜区于2017年3月29日被列入第九批国家级风景名胜区，是禅宗五家七宗杨岐宗祖庭所在地，在文化领域具有广泛的影响力。但目前其祖庭建筑规模过小，缺乏相应的文化活动场所，周边环境与其在文化领域的地位极不相称，因此在分区管控时应考虑核心保护区文化设施扩建的需要。 （三）增加景区外围管辖区 风景名胜区需要实行统一的以游客为主导的景区化管理，旅游发展空间往往会拓展至景区外围的乡镇。然而，景区与周边乡镇往往不相统属，许多实际工作难以协调，管理效能低下。虽然以前许多风景名胜区规划提出过“外围控制区”“外围协调区”等概念，但是在控制区或协调区的主管部门只能提出对该区域的控制建议，而没有执法权，遇到具体问题还是只能跟地方政府商量。 因此，有必要在风景名胜区外围建立管辖区。外围管辖区不同于外围控制区或外围协调区，虽然其也不属于风景名胜区，但是其管辖权归属于相应的风景名胜区主管部门，这样可以建立统一的职能部门，有利于协调风景名胜区资源保护与周边地区旅游发展、城镇建设之间的关系，促进景城融合发展。 以武当山风景名胜区为例( 图3)，武当山是我国著名的道教名山，在湖北省旅游格局中占有重要地位。景区范围包括武当山森林公园、丹江口一级水源地及武当山镇。由于景区和水源地均对项目建设有严格要求，导致山下城镇建设用地紧缺，而山上许多建设项目又无法实施，使得武当山作为龙头景区的作用无法正常发挥。因此，建议武当山风景名胜区在进行保护地优化整合和分区管控时，将丹江口水库调出风景名胜区，将周边乡镇生态植被和景观环境较好的山地纳入景区内；同时，根据行政边界将周边集镇、村屯及居民点比较密集的其他区域纳入景区外围管辖区，实行“一山带五镇”的管理模式。这样既能保持水库调出后自然保护地的面积不变，又有利于促进景镇一体化和谐发展。   五 结语 落实分区管控是构建具有中国特色自然保护地体系的一项重要内容，而风景名胜区分区管控需要从其地位、性质、特点、建立目的和实际管理等方面进行具体研究。将风景名胜区分区管控由现行的三级管控调整为《指导意见》的二级管控，突出风景名胜区在自然保护地体系中的作用和地位，有利于自然保护地体系扁平化管理，以及优化自身保护分区和功能分区相结合的保护模式；根据不同类型景区实行差异化的分区管控，赋予核心保护区不同的内涵和管控要求，更能适应不同类型风景名胜区的管控要求；在风景名胜区外围划定管辖区，加强风景名胜区主管部门在规划、建设和审批等方面的权限，有利于景区与周边地区协同发展，促进风景名胜区与周边城镇规划的衔接和实施。 来源：2019年22期《规划师》杂志 |
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