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行政区划即政区，政区是国家为了进行分级管理，而实行的国土和政治、行政权力的划分，是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。优化行政区划设置就是为了要科学合理设置政区，提高国家和地方行政管理效能，推动行政区域经济发展、合理配置资源提供保障。优化行政区划设置工作事关国家的政治稳定。党的十八届三中全会和中央城镇化对区划管理工作提出了新的明确要求。随着吉林省长吉图开发开放先导区和新型城镇化建设的推进实施，吉林省现行政区的问题也在显现。比如政区设置与新型城镇化要求不相适应等问题。针对这些问题，如何优化吉林省的行政区划设置以适应全省经济社会发展需要，成为迫切需要解决的重要课题。 一、基本情况 吉林省位于中国政区版图的东北中部和东北亚几何中心地带，总面积18.74万平方公里，占全国国土面积的2%；总人口2104.06万人。全省共55个少数民族（世居少数民族5个，分别是朝鲜族、满族、蒙古族、回族和锡伯族），少数民族总人口218.87万人，占全省总人口的7.96%。 新世纪以来，为适应吉林全省经济社会发展需要，配合农村税费改革，推进城镇化进程，加快长吉图先导区建设，吉林省经过几次行 政区划优化调整，先后共撤销县2个，撤销乡（镇、街道办事处）279个（其中撤销乡217个、镇48个、街道办事处14个）；新设置市辖区1个、县级市1个、乡2个、镇13个、街道办事处44个、更名5个。这些优化调整工作涉及全省共561个乡（镇、街道办事处）级政区。截止2020年，全省现辖政区1个副省级市（省会长春市），7个地级市、1个自治州； 16个县、3个自治县、20个县级市，21个市辖区； 156个乡、28个自治乡、434个镇、5个自治镇、282个街道。 二、吉林省城市规模大小排名 目前吉林省建制市共有28座，其中副省级市1座（省会长春市）、地级市7座、县级市20座。根据国家住房和城乡建设部2020年3月27日发布的《2018年全国城市年鉴》和《2018年城市建设统计年鉴》，城镇规划君对吉林省所有28座建制市（射洪市新撤县设市暂无数据）进行城市规模大小排名: 三、存在主要问题 （一）现行区划设置与新型城镇化要求不适应。 一是数量规模和发展空间之间矛盾突出。一方面，吉林省政区数量规模偏少。截止2020年，全省地级政区9个，在全国排名第21位；县级政区19个，在全国排名第26位；建制乡政区184个，在全国排名22位；建制镇政区434个，在全国排名24位。同时，吉林省的市县乡三级政区在东北三省中，地级市、县和乡镇规模和总数排名倒数第一(辽宁省地级市14个、县27个、建制乡396个，建制镇581；黑龙江省地级市13个、县46个、建制乡481个，建制镇473)。另一方面，吉林省政区规模和管理幅度大小悬殊。纵向看，在吉林省地级政区中，政区面积和人口数量差别较大。最大的延边朝鲜族自治州政区面积43474平方公里，人口211万人；最小的辽源市政区面积5125平方公里，人口123万人，二者在在政区面积和人口分别相差38349平方公里和88万人。横向看，地级市（州）之间所辖的县级政区数量也存在显著差异。政区面积在全省排名第4的白城市，县级政区只有5个，平均每个县级行政区面积5136.6平方公里，人口平均40.2万人。 二是结构设置和资源配置之间矛盾突出。首先，城市的“一市一区”结构设置，限制了城市的内部功能和资源配置。如松原市和白城市为 “一市一区”格局，市和区管理的城市区域相同，产生诸多管理方面的矛盾和问题。其次，“市县同城”和“县包围市”问题，制约了城市发展空间。如松原市是“市县同城”，四平市和辽源市处于“县包围市”状态。最后，各种特殊行政区在政区中设置，肢解了各级政区。我省现设置在政区中的各级各类开发区119个，其中国家级14个、省级68个、工业集中区37个。这种状况使城市总体规划难以实施，限制了城市发展空间和经济发展，导致行政管理重叠或者空白，制约了城乡一体进程。 （二）区划管理与经济社会发展要求不适应。 一是开发区和政区之间矛盾突出。开发区是区域经济组织。开发区在政区中设置主要存在三种情况：连片分布，且完全处于同一政区内；连片分布，但跨越几个不同政区；呈点状分布，零星处于几个不同政区内。但开发区的管理体制、行政职能、与政区间的关系却一直没有理顺，矛盾突出。为方便开发区管理，各级政府根据一定程序相应设置了一定规模的行政级别和派出机构。开发区在性质和地位上是一级经济组织，不是一级政区，从未列入行政区划序列。但事实上，不少开发区已按相应级别行使了与政区一样性质和地位的行政管理权，在对所辖区域内的社会事务和行政管理等方面同政区出现了交叉，产生了矛盾和冲突，给政区管理和开发区运行带来了困难。如何理顺开发区管理体制、开发区和政区的关系，成为在推进新型城镇化过程中亟待解决的问题。 二是区划调整和区划管理工作脱节。区划调整是合理进行资源配置，提高行政效率，拓展发展空间，维护政区管理秩序和社会和谐稳定的重要措施。国家对区划调整和区划管理有明确的管理权限和制度规定。由于多种因素和历史原因，吉林省的区划调整和区划管理脱节滞后，存在着重调整，轻落实的问题。如2005年，经省政府批准，米沙子镇从原隶属的德惠市建制中调整到隶属长春市宽城区建制管理，但没有落实转隶交接，现仍归德惠市管理。目前，全省各级开发区代管共7个建制镇、3个乡、12个街道；7个建制镇成建制调整政区隶属没有完成交接；7个街道办事处只是政区形式上存在。这些问题不仅给国家政区管理秩序和社会事务管理带来诸多困难，而且也给社会稳定造成诸多不稳定因素和其它问题。 三是区划调整的社会风险评估滞后。区划调整社会风险评估是近年来国家为加强政区区划管理和维护社会稳定采取的重要措施。吉林省此项工作始于2011年，目前在县级以上政区调整中，开展了此项工作，但在乡（镇）级以下政区调整中没有进行此项工作。尤其是在区划调整论证工作时对政区和开发区性质、地位和功能重叠问题，理顺管理体制，解决政区政府与开发区管委会之间职能交叉、社会行政事务管理方面的评估造成混淆方面重视不够。 （三）民族地区政区体制与经济社会发展要求不适应。 一是现行区划体制制约民族地区城镇化进程。吉林省延边朝鲜族自治州成立于1952年9月，现有68年的历史。全州政区面积43474平方公里，占全省政区面积23.19%，全州政区只设置了8个县级政区，不仅没有一个大中型城市，而且没有设置一个地级城市。在全州政区内形成了以（州、市、县）政府所在地一头独大的不均衡格局，多点和多极协调发展的局面难以形成，以州政府所地和县城为中心的城镇，难以辐射带动全州和各县级政区经济社会快速发展。 二是自治州政府职能部门审批权缺失。《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”，但实际上，国家和省没有将自治州作为“下设区的市”，给予行政审批和行政许可或管理权限。 四、对策建议 （一）优化政区区划设置，适应吉林省新型城镇化建设需要。 为适应吉林省经济社会发展需要，在当前和今后一个时期，吉林省优化行政区划设置工作应以党的十八大和十八大三中全会精神为指导，紧紧围绕《吉林省新型城镇化规划（2014－2020）》，坚持“积极调整与保持稳定相结合、行政区域与经济经区域相协调、合理开发与资源保护相统一、科学规划与稳步推进相配合”的基本原则，按照“总体规划、优化结构、减少层次，分步实施”的工作思路，适时科学稳妥地调整和改革现行行政区划，构建大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系，促进全省新型城镇化发展。主要加强四方面的工作： 一是优化核心城市的市区行政区划。根据2014年国家发改委得出的《哈长城市群规划》和吉林省委省政府《吉林省新型城镇化规划（2014－2020）》通过行政区划调整等手段，优化吉林省核心城市政区的区划设置，拟将公主岭市划到长春市并撤市设区，永吉县撤县设为吉林市永吉区，壮大长春和吉林两市规模和实力，消除两市之间因管理体制不畅带来的系列问题，实现长吉两市城区相连和无缝对接，增强长吉两市在哈长城市群和地区中心城市中的地位，提升辐射带动能力，加速吉林省中部地区城镇化发展。 二是推进区域性中心城市的行政区划。按照吉林省的有关发展规划和全省经济社会发展需要，首先，解决松原市和白城市的 “一市一区”、松原市和前郭县的“市县同城”问题，优化市区行政区划，促进市区和县城经济的可持续发展。其次，解决四平市、辽源市的“县包围市”和通化市发展空间问题，拟将梨树县、东辽县和通化县分别撤县设区，实现市区的合理扩张。再次就是解决延龙图行政管理一体化问题。通过对区域性中心城市的行政区划优化，提升全省区域性中心城市的实力，壮大和发挥在全省经济社会发展中的支撑作用。 三是推动和促进中小城市的行政区划。按照党的十八届三中全会《决定》中关于“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”的要求，采取撤县（市）设区、大区（县）分设的形式，将前郭县、梨树县、东辽县、通化县、洮南市、镇赉县分别撤市（县）设为市辖区，将松原市的宁江区分设1个市辖区；采取撤县设市的方式，增设通榆、抚松、农安、乾安、长岭、辉南、柳河、靖宇8个县级市，解决核心城市的城区过小，中小城市布局不合理的问题，进一步完善城市结构体系。通过这些优化区划措施，提升全省中小城市的发展活力和动力，推动全省社会经济的快速发展。 四是培育发展中心镇的行政区划。首先，积极开展撤乡设镇。继续按照“成熟一个，发展一个”的原则，对全省经济实力较强、小城镇建设较为成熟的乡实施撤乡设镇，促进小城镇数量和质量的稳步提升。其次，积极发展重点镇。按照省新型城镇化规划，有计划拓展中心镇发展空间，增强中心镇规模和实力，打造具有地域、文化、生态、民族风貌的特色强镇，促进农村人口就地城镇化。再次，加强边境地区和偏远地区的中心镇建设。 （二）推动行政区和开发区的整合发展。 一是理顺开发区的行政管理体制。通过推动立法，明确开发区的法律地位、行政职能、行政隶属关系的行政责任权限，理顺开发区与政区、开发区与属地政府关系，明确开发区的调整管理和设立、撤销管理程序。二是加快开发区建设改革，推动开发区与政区的融合发展。开发区在地区经济建设中具有特殊的作用，其特色经济产业优势在开发区达到一定规模，经济社会达到规定的指标，所辖区域自然成为一体时，可将开发区设置升格为不同级别的政区。 （三）改革民族地区行政区划管理体制。 一是完善民族地区行政区设置立法建设。在深入调研和推动立法建设的基础上，推动民族地区行政区划管理体制改革，加强具有民族特点，区位优势明显、未来发展和辐射带动功能强的区划管理体制建设，培育和发展中小城市，在民族地区政区内形成以核心城市为基础，分散设市和多点发展的格局。二是探索民族地区政区行政区划体制模式。要根据国家安全和经济社会建设发展需要，在有利于社会稳定、民族团结和社会进步，按照党的十八大和十八届三中全会精神要求，在条件具备的延边地区探索具有吉林民族特点的“州（市）辖区”行政区划体制的试点，推动吉林省民族地区区划管理工作的健康发展。 （四）加强乡镇和街道行政区划管理。 镇和街道办事处是国家最基层的行政机关，也是政区的基本单位。设置乡（镇）、街道办事处标准和乡（镇）级行政区划管理，目前国家只是提出原则性意见和管辖权限，没有国家统一的管理细则和办法。针对吉林省的乡（镇）级行政区划单位管理工作特点和省情实际，加强调研论证，着力抓好三方面工作：一是推动乡镇和街道办事处的区划管理立法，制定吉林省行政区划管理办法。二是规范全省行政区划调整审批、实施督导和效果评估工作。三是加强全省行政区划信息化建设。 |
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