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各国金融监管体系研究报告 本文根据2003年7月世界银行政策研究工作论文3096号编译，相关内容也可参见2003年出版的Financial Regulation： A guide to structural reform一书。——译者注 历史上，多数国家都是通过多个机构或部门对不同类型的金融机构分别进行监管，如财政部、中央银行等政府部门以及证监会、银监会、保监会等专业监管机构。在一些国家，甚至对从事某些特殊类型金融活动的机构（如信用社、抵押银行、养老金等）也设立了专门的监管机构。另外，在美国等采用联邦体制的国家中，地方政府（如州政府、省政府）往往也在一些金融行业中拥有很大的监管权限。 值得关注的是，在过去20年中，越来越多的国家开始对其金融监管体制进行反思和调整。据统计，截至2002年底，全世界有46个国家建立了不同程度的统一监管体制2。 1986年，挪威建立了世界上第一个对银行、证券、保险统一进行监管的监管机构。1997年，世界金融中心之一的英国也建立了统一的金融监管机构——英国金融服务局（FSA），成为世界主要金融市场采取统一监管模式的先锋。此后，许多发达国家和发展中国家都建立了不同形式、不同程度的统一监管体制，最新的例子包括爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马耳他（2002）。据报道，目前至少还有7个国家正在考虑建立类似体制。另外，一些已经建立部分统一监管体制的国家（如墨西哥和南非）则在考虑是否应当提高统一监管程度，建立类似英国FSA的统一监管体制。 近几年，围绕金融监管模式的理论研究和实证分析很多，对统一监管模式的利弊以及是否应当建立统一监管体制争议很大，至今尚未形成共识。正反两方的主要观点如表2所示 正方：支持统一监管体系主要观点 一个国家的金融监管体制必须与被监管行业的发展相适应才能提高监管效率。过去几年中，金融市场的快速发展使得传统的分业监管模式越来越难以适应市场发展的需要。 首先，金融创新使得传统分业监管所依据的机构监管模式不断受到挑战，按照银行、保险、证券对金融机构及监管职责进行划分，已经越来越难以适应创新的需求。在许多国家，保险公司可以向客户提供类似储蓄的产品；证券公司开发出来的新产品，例如信用衍生品，经常带有保险的特征；而通过资产证券化手段对传统信贷产品（例如房贷、信用卡应收账款和商业贷款）进行处理、捆绑和重新包装，越来越将股票、债券和贷款之间的界线模糊……所有这一切都在不断弱化信贷、证券、保险之间的业务差别和产品差别，而所有产品中的共性（都是对风险的定价）则被不断彰显。这种不同金融机构之间产品差异的弱化、共性的增强，导致人们对传统分业监管体制有效性产生疑问，尤其是对基于机构监管模式的传统分业监管体制是否能够有效应对数量不断增多、结构日益复杂的金融创新产生质疑。 其次，金融集团的出现和发展壮大也对传统的分业监管体制提出了挑战。在涉及多个金融领域、业务遍及多个国家和地区的大型金融集团内，风险变得更加分散和难以监控，传统的分业监管体制往往难以对金融集团的总体风险进行有效监管。因此，建立一个对所有金融业务（或绝大部分金融业务）都负有监管责任的统一监管体制，可能会对金融集团的整体风险以及国家金融体系的系统性风险进行更有效的监管和控制。与传统的分业监管体制相比，统一监管体制在对金融集团的监管方面具有明显优势： ■能更好地识别和监控在不同金融机构和部门之间转移的风险 ■能更好地评估宏观因素对金融系统内所有领域可能造成的影响 ■能更好地理解金融集团混业经营的特点 ■更易于制定针对金融集团整体经营风险的政策 ■更易于制定一致的监管方法，有效监控不同类型金融机构提供的同类金融产品和服务 另外，还有一些其他因素证明，统一监管模式更适合现代金融市场。对不同机构提供的同类金融产品采取一致的监管手段和方法，可以有效消除监管空缺，减少甚至消除监管套利行为。简单的监管架构有利于提高信息的收集和利用效率，同时减少因为不同监管机构相互推委导致的监管责任不清。减少监管机构数量，也有利于发挥监管机构的规模效应和范围效应，提高监管效率，降低监管成本。 反方：反对统一监管体系的主要观点 首先，统一监管的规模经济和范围经济优势可能并不如理论预期的明显。一方面，统一监管机构如果不能对同类型金融业务建立一致的监管标准，仍然可能出现监管缺位或监管套利；另一方面，如果统一的监管方式过于简单，不能充分理解银行、证券、保险机构在业务方面各自的不同特点和模式，将直接影响监管的效率和有效性。在一个统一监管机构中，如果银行监管者的势力过于强大，那么整个机构很容易采用更适合银行监管的方式对证券及保险市场进行监管，而银行监管的原则是保护储户和银行系统。在这种情况下，一个直接的风险是资本市场可能会丧失足够的发展空间。同时，对现有监管机构的整合过程也充满风险，处理不好可能导致有经验的监管人员大量流失，减少甚至抵消了潜在的监管规模经济或范围经济效应。一个过于强势、监管权力过大的统一监管机构可能变得过于官僚，这也会在很大程度上抵消由于监管规模经济或范围经济效应可能带来的监管效率提高。更重要的是，统一监管并不能解决原有分业监管体系中的监管缺陷。如果在分业监管体制下对某一金融子市场的监管不力，建立统一监管体制后对该子市场的监管通常不会有实质性的改善。 其次，统一监管体制并不适用于所有国家。如果一个国家想要加强不同监管机构之间的沟通与合作，建立统一监管体制也许并不一定是唯一的选择。增强监管机构间的沟通、协调有很多方法，比如建立高层次的监管协调机制，不同机构间就某些问题签定专门的监管协调备忘录，等等。在某些特殊情况下，例如当某些大型金融集团破产时，可以采用由某个监管部门牵头，负责协调两个以上的监管机构进行危机处理。 各国建立统一监管体制的主要原因： 近几年，建立不同程度统一监管体制的国家数量不断增多，在我们的调查中，15个国家给出了建立上述体制的主要原因： 在我们的调查中，金融集团的快速发展以及在金融市场中地位和作用的不断提高是促使各国建立统一监管体制的重要原因。在被调查的几乎所有国家中，金融业都发生了很大的变化，放松管制、金融自由化以及快速发展的现代金融工程技术推动着金融机构不断创新，提供越来越多样的金融产品和服务，导致银行、证券与保险业务之间传统的边界越来越模糊。 为了保持在市场上的竞争力，本国金融机构纷纷与国内外其他机构合并，产生了一大批金融集团，其市场份额在过去12年中迅速增加3.1990年~2001年，金融集团在银行业的市场份额从53%上升到71%，在证券业该比例从54%上升到63%，在保险业该比例则是从41%到70%。金融集团不断发展及其在金融市场上重要性的不断提高，给传统的分业监管模式带来了巨大挑战，从而促使许多国家从分业监管逐步走向统一监管。 调查显示，一些国家希望通过建立统一监管体制，降低监管成本，实现金融监管规模经济和范围经济效应的最大化，这是经济规模较小的国家（如爱沙尼亚、冰岛、拉脱维亚和马耳他）建立统一监管模式的重要原因。 还有一些国家的统一监管体制是在该国发生重大金融危机之后建立起来的。比如，墨西哥（1994年）和韩国（1997年）分别在金融危机后迅速建立了统一监管机构。瑞典也在1980年代早期的银行系统危机之后建立了统一监管机构。其他国家如冰岛，则是通过将主要监管责任从财政部转移至一个独立的机构实现了统一监管。 采用统一监管的另一个重要原因是减少监管缺位（或重复监管）。实际上，通过多家监管机构对金融机构进行监管，容易导致各监管机构之间责任分配上出现缺位或重复并导致责任不清。因此，各国都试图通过建立对金融系统的完全或部分统一的监管机构，从而将全部或大部分监管责任赋予一个机构，以减少监管缺位或重复监管。 最后，部分国家建立统一监管体制是为了克服原有监管机构间存在的缺乏有效沟通与协作的问题。墨西哥曾经尝试过通过建立协调机制促进不同监管机构间的信息共享和政策合作，但由于1994年底爆发的银行危机，最终决定合并原有的两个主要监管机构（国家银行委员会和国家证券委员会）。 |
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