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按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《意见》）要求，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）是编制国土空间规划、完善空间治理的基础性工作，是优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，确定用地用海等规划的参考依据。 为贯彻落实《意见》，日前，自然资源部办公厅印发了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（简称《指南》），保证评价成果科学、规范、有效。 《指南》中详细讲解了适用范围、相关术语定义、评价目标、评价原则、工作流程、成果要求、成果应用等内容。下面，我们就来一一解读。 问：《指南》适用于哪些范围？ 答：《指南》适用于市县及以上国土空间规划编制中的“双评价”工作。《指南》要求，评价范围应与相应规划编制范围一致。《指南》表示，各地可结合当地实际，细化补充相关要求和具体内容，提高评价的针对性和实用性。 问：“双评价”工作要达到怎样的目标？ 答：《指南》要求，各地在开展“双评价”工作要分析区域资源禀赋与环境条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态保护极重要区(含生态系统服务功能极重要区和生态极脆弱区) ，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空问，为编制国土空间规划，优化国土空间开发保护格局，完善区域主体功能定位，划定三条控制线，实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程提供基础性依据，促进形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。 问：《指南》是如何规范“双评价”工作？ 答：《指南》强调，“双评价”工作要坚持底线约束、问题导向、因地制宜、简便实用四个原则。 1 底线约束。坚持最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，维护国家生态安全、粮食安全等国土安全。在优先识别生态保护极重要区基础上，综合分析农业生产、城镇建设的合理规模和适宜等级。 2 问题导向。充分考虑陆海全域水、土地、气候、生态、环境、灾害等资源环境要素，定性定量相结合，客观评价区域资源禀赋与环境条件，识别国土空间开发利用现状中的问题和风险，有针对性地提出意见和建议。 3 因地制宜。充分体现不同空间尺度和区域差异，合理确定评价内容、技术方法和结果等级。下位评价应充分衔接上位评价成果，并结合本地实际，开展有针对性的补充和深化评价。 4 简便实用。在保证科学性的基础上，抓住解决实际问题的本质和关键，选择代表性要素和指标，采用合理方法工具，结果表达简明扼要。紧密结合国土空间规划编制，强化操作导向，确保 评价成果科学、权威、适用、管用、好用。 问：“双评价”工作应该怎么做？ 答：编制县级以上国土空间总体规划，应先行开展“双评价”，形成专题成果，随同级国土空间总体规划一并论证报批入库。县级国土空间总体规划可直接使用市级评价运算结果，强化分析，形成评价报告；也可有针对性地开展补充评价。  评价工作流程图 01 工作准备 《指南》要求，“双评价”工作开展前，要结合同级国土空间规划编制需求，明确评价目标，合理制定评价工作方案，组建综合性与专业化相结合的多领域技术团队和专家咨询团队，明确工作组织 、责任分工、工作内容、进度安排等。开展具体评价工作前，要进行资料收集，充分利用各部门、各领域已有相关工作成果，结合实地调研和专家咨询等方式，系统梳理当地资源环境生态特征与突出问题，在此基础上确定评价内容、技术路线、核心指标及计算精度，并开展相关数据收集工作，确保数据的权威性、准确性、时效性。 《指南》强调，数据时间与同级国土空间规划要求的基期年保持一致，如缺失基期年相关数据，应采用最新年份数据，并结合实际进行适当修正。市县层面如缺乏优于省级精度数据，可直接应用省级评价结果。评价统一采用2000国家大地坐标系，高斯-克吕格投影，陆域部分采用1985国家高程基准，海域部分采用理论深度基准面高程基准。制图规范、精度等参考同级国土空间规划要求。 02 本底评价 将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性作为有机整体， 主要围绕水资源、土地资源 、 气候、生态、环境、灾害等要素， 针对生态保护、农业生产(种植、畜牧、渔业)、城镇建设三大核心功能开展本底评价。 生态保护重要性评价。省级评价从区域生态安全底线出发，在陆海全域，评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，以及水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙 源流失等生态脆弱性，综合形成生态保护极重要区和重要区。市县评价在省级评价结果基础上，根据更高精度数据和实地调查进行边界校核。从生态空间完整性、系统性、连通性出发，结合重要地下水补给、洪水调蓄、河(湖)岸防护、自然遗迹、自然景观等进行补充评价和修正。 农业生产适宜性评价。省级在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。市县可直接在省级评价结果基础上进行综合分析，根据农业生产相关功能的要求，进一步细化评价单元、提高评价精度、补充评价内容。结合特色村落布局、重大农业基础设施配套、重要经济作物分布、特色农产品种植等，进一步识别优势农业空间。 城镇建设适宜性评价。省级在生态保护极重要区以外的区域，优先考虑环境安全、粮食安全和地质安全等底线要求，识别城镇建设不适宜区。沿海地区针对海洋开发利用活动开展评价。市县要进一步提高评价精度，对城镇建设不适宜区范围进行校核。根据城镇化发展阶段特征，增加人口、经济、区位、基础设施等 要素，识别城镇建设适宜区。结合海洋资源优势，识别海洋开发利用适宜区。结合当地实际，可针对矿产资源、历史文化和自然景观资源等，开展必要的补充评价。 承载规模评价。基于现有经济技术水平和生产生活方式，以水资源、空间约束等为主要约束，缺水地区重点考虑水平衡，分别评价各评价单元可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。各地可结合环境质量目标、污染物排放标准和总量控制等因素，评价环境容量对农业生产、城镇建设约束要求。按照短板原理，取各约束条件下 的最小值作为可承载的最大合理规模。 对照国内外先进水平，在技术进步、生产生活方式转变的情 景下，评价相应的可承载农业生产、城镇建设的最大合理规模。 一般地，省级以市级(或县级)行政区为单元评价承载规模， 市级以县级(或乡级)行政区为单元评价承载规模。 03 综合分析 “双评价”工作的综合分析包括资源环境禀赋分析、现状问题和风险识别分析、潜力分析和情景分析四个部分。 资源环境禀赋分析。分析水、土地、森林、草原、湿地、海洋、冰川、荒漠、能源矿产等自然资源的数量(总量和人均量)、质量、结构、分布等特征及变化趋势，结合气候、生态、环境、灾害等要素特点， 对比国家、省城平均情况，对标国际和国内，总结资源环境禀赋优势和短板。 现状问题和风险识别。将生态保护重要性、农业生产及城镇建设适宜性评价结果与用地用海现状进行对比，重点识别以下冲突(包括空间分布和规模)：生态保护极重要区中永久基本农田、园地、人工商品林、 建设用地以及用海活动；种植业生产不适宜区中耕地、永久基本农田；城镇建设不适宜区中城镇用地；地质灾害高危险区内农村居民点。 对比现状耕地规模与耕地承载规模、现状城镇建设用地规模与城镇建设承载规模、牧区实际载畜量与牲畜承载规模、渔业实际捕捞和养殖规模与渔业承载规模等，判断区域资源环境承载状态。对资源环境超载的地区，找出主要原因，提出改善路径。 可根据相关评价因子，识别水平衡、水土保持、生物多样性、 湿地保护、地面沉降、土壤污染等方面问题，研判未来变化趋势和存在风险。 潜力分析。根据农业生产适宜性评价结果，对种植业、畜牧业不适宜区以外的区域，根据土地利用现状和资源环境承载规模，分析可开发为耕地、牧草地的空间分布和规模。根据渔业生产适宜性评价结果，在渔业生产适宜区内，根据渔业养殖、捕捞现状和渔业承载规模，分析渔业养殖、捕捞的潜力空间和规模。 根据城镇建设适宜性评价结果，对城镇建设不适宜区以外的区域(市县层面可直接在城镇建设适宜区内)，扣除集中连片耕地后，根据土地利用现状和城镇建设承载规模，分析可用于城镇建设的空间分布和规模。 情景分析。针对气候变化、技术进步、重大基础设施建设、生产生活方式转变等不同情景，分析对水资源、土地资源、生态系统、自然灾害、陆海环境、能源资源、滨海城镇安全等的影响，给出相应的评价结果，提出适应和应对的措施建议，支撑国土空间规划多方案比选。 问：在国土空间规划编制中，“双评价”成果能起到什么作用？ 答：《指南》强调，评价成果报告要重点说明评价方法及过程、评价区域资源环境优势及短板、问题风险和 潜力，对国土空问格局、主体功能定位、三条控制线、规划主要指标分解方案等提出建议。 因此，评价成果对国土空间规划编制能起到七个有利于。
《指南》要求，国土空间规划编制要与“双评价”成果相匹配、相衔接。 来源：自然资源部门户网站 |
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