返场、控制与捆绑:乡镇干部的压力源及其解释

摘 要：乡镇干部在基层治理中的角色经历了从边缘到中心的转换,却未能改变被上下挤压的弱势地位,这源于治理结构和过程中隐匿的制度逻辑:一方面,国家返场需要乡镇干部代理更多乡村公共事务,科层体系等级化运转的体制性压力都传导到乡镇,乡镇干部面临着自上而下的精密化技术控制;另一方面,悬浮化的乡镇政权依靠干部下乡、包村、入户等形式再次下沉,乡镇干部既要硬性地完成科层组织上端各部门转移下来的中心工作,又要软性地在治理实践中协调利益关系和服务村民,面临着组织动员难、政策攀比、农民反制等自下而上的捆绑。乡镇干部被上下挤压是体制性压力转移、技术控制和乡村事务捆绑相互作用的结果,折射出国家返场后乡镇政权运作负担过重和乡村自主治理能力弱化的困境。应重构基层治理结构和技术治理体系,为乡镇干部从结构层面释放压力和技术层面减负,从体制性压力、技术控制和繁杂的形式主义中解脱出来,激发乡村社会内生的治理能力。

随着大规模的国家治理任务下沉到基层,尤其是在以精准扶贫为主线的农村中心工作中,乡镇干部扮演的角色和工作生态受到了极大的关注,社会各界逐渐认识到这样一个问题:在倒金字塔形的组织体系下,国家治理的“千条线”大多要依靠乡镇干部这“一根针”来完成,乡镇干部在科层体系中承担着极为繁重的工作。在这样的时空背景下,社会各界注意到了乡镇干部在基层治理中面临的压力,这个干部群体回到了基层治理的焦点和中心。学术研究更多关注乡镇政权运作及其改革等显性问题,在重结构、轻过程的研究范式中,乡镇干部工作的真实生态很少受到关注,对乡镇干部行为的研究多被放置在地方政府行为的整体性分析框架中。那么,如何理解乡镇干部被上下挤压的工作困境呢?本文试图在纵向历史角度对乡镇干部角色变迁理解的基础上,利用“结构-过程”相融合的分析视角,刻画出乡镇干部被上下挤压的过程,揭示乡镇干部面临这种挤压的内在逻辑。

一、不同时空下的乡镇干部:角色及其影响

乡镇建制是国家基层政权建设的产物,它在不同历史时期的属性和功能并不相同。自1983年正式建立乡镇管理体制以来,伴随着国家治理转型和城乡社会变迁,乡镇政府的职能不断变革和调整,乡镇干部的工作生态也发生了巨大变迁。尽管不同地区乡镇干部角色有一定差异,作为中央集权的单一制国家,从乡镇政权运作的制度和组织环境看,乡镇干部工作的真实生态仍具有诸多共性,这个群体在科层体系中属于边缘性群体,主要体现为三个方面。

第一,组织地位的弱势化。

在乡镇管理体制建立的初时,乡镇政府整合了大量人民公社时期的农村管理服务部门,保留了相对比较完整的行政建制。在当时向地方放权的改革背景下,乡镇政府具有“经营型政权”的运作特征,乡镇干部在组织体系中具有一定的自主性[1]。20世纪90年代开始的乡镇改革改变了这种情形,乡镇政府逐渐转变为一个“悬浮型政权”[2]。一方面,农技、水利、畜牧等乡镇农村管理部门撤并,实现了乡镇政府职能精简的目标,却弱化了乡镇干部队伍的服务能力,大量乡镇工作人员在改革中被当作“包袱”甩掉;另一方面,县乡财政体制改革导致了“乡财县管”,县级政府通过垂直化管理控制了能够汲取相应资源的乡镇财政所、税务所、国土所等部门,乡镇企业在市场经济中逐渐丧失活力后,缺乏财政和经济资源支撑的乡镇政府十分脆弱,乡镇干部在组织内部的自主性大大降低。因此,乡镇政府和乡镇干部被称之为“最弱势的政权,最弱势的干部”,这种弱势地位直接体现在正式的组织体系中。

第二,权力实践的隐性化。

取消农村税费对乡镇政府产生了极大影响,彻底阻断了乡镇的资源汲取功能,乡镇政权出现了职能“空心化”问题[3]。职能“空心化”导致国家缺乏具体管道整合和渗透乡村社会关系,从乡村社会活动的空间中大规模退场。按照国家在场理论,国家会利用自身的权力,通过形式化的符号保证乡村社会对作为一种共同体的国家表示认同,加强乡村政权建设和提供公共产品[4]。在国家大规模退场后,乡镇干部的权力实践走向隐性化,乡村仅维持一种低成本、低介入的有限治理模式。在20世纪90年代后的较长时间里,上级政府部门尽管自上而下地转移了不少“硬任务”,乡镇干部仍可以利用基层治理中的“共谋性”和软约束机制,策略性地完成上级组织转移的治理任务[5]。因此,乡镇干部的行为被遮蔽在庞大的科层体系之中,在正式组织治理任务和国家与农民关系中扮演着消极角色。在农村税费改革之后,为了避免卷入复杂的乡村事务和规避与农民发生利益冲突,乡镇干部主动地从乡村治理中退出,以权力实践隐性化降低治理成本和风险。

第三,群体形象的污名化。

在基层治理实践中,乡镇政府是“恶的地方政府”的承受者,以乡镇干部为代表的地方官员被当作一个特殊利益型的“小集团”“小圈子”,他们的行为总是被设定为在执行上级政策时偏离政策目标和在解决地方性事务中侵占其他主体利益的越轨状态[6]。在不同历史时期,乡镇干部的职业形象被严重污名化,处于国家与农民冲突的前沿。例如,乡镇干部是农村税费征收政策的一线执行者,在国家纵向政治分化的治理模式中,农民利用上级政策与基层政府“依法抗争”,乡镇干部则采取各种策略化手段消解农民抵抗,在官民互动的过程中,农民认为与他们打交道的乡镇干部是恶性的国家干部[7]。在农村税费改革后,乡镇干部的工作阵地从农村退出、回到科层组织内部,开始了“白天工作在乡镇,晚上生活在县城”的迁移模式,基层治理出现了脱离群众、农民办事困难和工作纪律涣散等现象。

乡镇干部的组织地位弱势化和权力实践的隐性化受到了国家治理结构变迁的影响,污名化的职业形象是片面的、不真实的。在基层治理实践中,乡镇人事、财政和机构改革是整个行政管理体制改革试验时间早、范围广和改革力度最大的领域之一,这些改革是推进国家治理转型的必要举措,在缺乏配套性政策的情况下,这些改革却也给乡镇治理遗留下诸多难题,边缘化的乡镇干部缺乏外部支持和话语权,他们在改革中浮沉和被挤压,淹没在被设定为是更重要的改革发展任务中。近年来,不少学者对后农村税费时代的乡镇政权运作进行了分析,指出了乡镇治理中公共产品供给不足、治理任务繁重和服务能力弱化等问题,从治理结构层面揭示了压力型体制对乡镇干部带来的权责挤压。这些研究引起了学界对乡镇治理的再思考,但在整个国家治理的大情景中,始终缺乏一种从过程中的复杂性来理解和重视乡镇干部,对乡镇干部工作的真实生态缺乏深度剖析。

二、乡镇干部的工作生态:上下多重挤压

“乡镇政权空心化、乡镇干部边缘化”引起了严重的乡村治理危机,国家正式治理无法完整地延伸到乡村社会,既降低了农村公共治理的效率,又造成了国家和社会关系的断裂。在近十年的乡村建设过程中,乡镇干部作为国家和乡村社会的纽带,不可避免地被卷入基层治理的中心。

(一)从边缘到中心转换的乡镇干部

第一,权力实践的显性化。

基于税费改革后农村公共产品供给失效和维持基层政权持续运转的考虑,中央政府建立起了一套技术化的转移支付体系,以项目为载体向基层政府转移财政资源,在资源和权力上收的情况下,乡镇政府以争取项目下乡为目标“跑步钱进”,从“汲取型政权”走向“协调型政权”[8]。为了争取到项目资源,缓解乡镇治理中资源严重短缺的困境,乡镇干部既主动地沿着科层组织中的条块结构争取项目资金,又积极地协调乡村社会中的利益关系,为项目进村落地提供服务。以项目为依托的财政资金转移支付为基层政府卷入乡村事务提供了激励,乡镇干部可以在正式的乡财县管体制之外,利用层层发包的项目资源增强自主性,通过项目资源捆绑和引入资本下乡,集中打造具有地方特色的示范或样板工程,活动范围从乡村公共服务延伸到农业产业开发各领域。

第二,群体形象的去污名化。

当摒除对乡镇干部污名化的群体形象时,沿着国家治理中的结构和基层治理的过程观察发现,乡镇干部“恶性的”行为更多的是内外部环境约束的无奈之举,这个群体是基层治理的中坚力量。在极度挤压的组织环境中,乡镇干部这个群体具有高度的能动性,高效地完成了上级各部门转移的工作任务,在良性的经济激励下能动地发展地方经济,这个群体实际上是基层治理中的“战略性群体”[9]。这个“战略性群体”兼具稳定性和能动性的双重特征:一方面,在税费改革后国家从乡村退场的情况下,乡镇干部仍保持着乡村事务治理的“兜底角色”,将国家惠农政策与乡村社会对接,维系着国家和乡村社会的适度互动;另一方面,积极争取资源推动辖区内较大公共产品的生产,为乡村社会的生产和再生产提供必要的资源支持,激发农村资源要素活力发展地方经济,能动地化解治理资源不足的现实难题。

第三,角色地位的重要性增加。

近年来,乡镇干部除了活跃在项目进村事务之外,还要承担大量系统而复杂的乡村治理事务,尤其是以农村扶贫为主线的新时代国家治理任务再次把乡镇干部卷入农村阵地,离开乡镇干部这个基层治理主体,国家对乡村治理的大多数目标都将落空。在国家农村治理任务的落实过程中,乡镇干部始终工作在一线,既在科层组织体系内部承担了大量的治理任务,保证这些治理任务能够与乡村社会对接,又在乡村治理实践中弥合国家和社会的断裂关系,积极地整合农村社会的地方性知识,将抽象的国家政策具体化为可操作的方案,解决农村发展和农民生产生活的实际问题,主动地协调复杂的农村利益关系和化解各种矛盾纠纷。因此,作为“战略性群体”的乡镇干部实际上是整个中国党政干部的缩影,他们是能够干实事和具有极强治理能力的群体。

(二)乡镇干部被上下挤压的现实生态

从边缘到中心的乡镇干部的真实工作生态是什么?在当代中国基层治理的实践中,从边缘到中心的基层干部正遭遇着上下挤压的工作生态,这种上下挤压甚至结构化、固定化,乡镇干部面临的生态趋于挤压成型。从治理结构和过程这两个层面考量,乡镇干部被上下挤压的现实生态主要有四种典型表现。

第一,“任务-责任”的挤压。

科层组织内部的治理任务和责任过度地向下转移,超过了乡镇政府的权责范围和服务能力,乡镇干部面临着任务过重和权责不对称的工作压力。我国政府组织体系既有各职能部门系统自上而下的纵向“条条”结构,又有横向以属地管理为原则的“块块”结构,“条条”“块块”相结合形成了复杂的“条块关系”[10]。当大量的治理任务按照条块关系移到乡镇时,乡镇干部需要同时完成不同类型的工作,陷入分身乏术的困境。不同层级的“条条”“块块”都会到基层进行督查和检查,以专项检查等手段对乡镇干部的工作进行监督,同时采取“签订责任状”“一票否决”“一岗双责”“党政同责”等手段进行考核,在常规考核之外引入“第三方评估”“群众满意度评价”等监督考核办法。因此,乡镇干部处于“边工作、边迎检”的紧张状态中,面临着被追责问责的工作压力。

第二,“效率-工具”的挤压。

以指标为中心的量化考核是基层工作的主要考核方式,而乡村事务治理具有社会属性强的特征,乡镇干部面临着过于追求效率、非经济性事务效果不可测量和可操作化治理工具不足的工作压力。乡镇干部面临的“效率-工具”挤压有三方面的表现:首先,任务刚布置,马上就检查。治理任务向下转移到乡镇具有时间延迟效应,不同的 “条条”“块块”还会结合中心工作向下分配临时性任务,“时间紧、任务重”是乡镇干部的工作常态。其次,工作效果要指标化、直观化。乡村事务治理过于追求过程的“痕迹管理”,要有包括计划、布置和总结等全流程的文字材料,为了保障工作落实“看得见”“摸得着”,乡镇干部陷入写材料和整理材料等烦琐工作中。最后,只分配任务,不提供资源。在大量非经济性事务的分配中,乡镇干部没有讨价还价和谈判的能力,上级组织多以强制性行政手段布置工作,却未能提供相应的组织支持和治理资源。

第三,“职业-生活”的挤压。

乡镇干部在科层组织中面临着晋升发展、工作伦理和工作成就感低等方面的职业压力,并对其家庭日常生活和幸福感造成了困扰。乡镇干部“职业-生活”挤压的表现有三方面:首先,晋升缓慢,发展空间小。乡镇层级科级领导职位较少,乡镇干部面临着“副科难”“副科病”的职业晋升狭窄难题,“干一辈子也没有行政级别”是不少乡镇干部职业发展的现实写照。其次,工作强度大,成就感较低。乡镇干部长期承担上级分配的非职责范围内工作,容易出现“工作做好了,成绩是领导和上级的;工作没做好,责任却需要自己承担”的激励倒挂现象,甚至会出现“多做多错,少做少错,不做不错”的权责失衡问题,在长期工作高压状态下忍受着工作成就感低的职业困惑。最后,工作和生活重叠,幸福感缺失。乡镇干部常常处于“白加黑”“五加二”的工作状态,繁杂的工作挤压了家庭生活的时间,造成了工作和生活重叠在一起,而年轻的乡镇干部还面临着经济收入无法支撑家庭生活的现实难题。

第四,“服务-反制”的挤压。

在“服务型政权”的治理实践中,乡镇干部面临着乡村社会公共需求扩大和在服务过程中被农民反制的工作压力。“服务-反制”的挤压表现为:首先,治理资源短缺和服务需求扩大的张力。在资源短缺和服务能力弱化等结构性问题无法解决的情况下,为了满足乡村社会不断扩张的服务需求,乡镇干部只能积极向上级政府争取各类项目资金,不断地向乡村社会输入服务资源。其次,组织化管道缺乏,提供服务的治理成本高。在乡村治理过程中,乡镇干部面临着服务需求难满足、政策难落地和服务对象难识别等难题,缺乏统一化、标准化和程序化的公共服务供给手段。最后,服务供给差异大,农民抱怨多。乡村社会的主体和场域特征差异较大,“一人一策”“一村一策”现象十分普遍,这就产生了农民对乡镇干部工作不理解、有怨言的现象,进而采用策略化手段进行繁殖,乡镇干部缺乏强制性工具去平衡这些利益关系,陷入“一边为农民服务、一边遭农民反制”的工作矛盾中。

三、返场与控制:对乡镇干部的自上而下挤压

如何理解乡镇干部来自科层组织内部自上而下的挤压呢?从治理结构维度看,乡镇干部面临的自上而下挤压具有共性,即等级化的科层体系依靠行政权威层层挤压,处于科层低端的乡镇干部自然面临着最大的组织压力。然而,国家治理演进和时代转型的新背景下,乡镇干部面临的自上而下挤压又有很大不同,从边缘到中心转换中的挤压还隐匿着其他组织逻辑和社会逻辑。

(一)国家“返场”:乡村治理事务大规模增加

取消农村税费导致了农村公共产品供给缺乏可持续性,国家退场加剧了乡村空心化和衰败,乡村治理面临着内生动力不足和失序的风险[11]。与此同时,城乡二元结构的制度因素、城乡要素流动的经济因素和乡镇综合改革治理因素叠加在一起,交替地消解乡村社会系统的自治功能,乡村已经无法依靠自身力量维持基本的、有限治理。乡村社会危机具有严重的负面效应:一方面,在中西部边缘化的农村地区,农村社会存在着一个收入断裂带,出现了农村塌陷、农民边缘化、乡村贫困集聚和农村空心化等新问题[12];另一方面,严重的“三农”问题损害了乡村社会生产与再生产机制,内生性活力的缺乏导致了青壮年人口加剧外出,乡村精英从乡村社会彻底流出。在城乡社会系统的互动中,乡村社会仍扮演者“稳定器”的角色,而乡村社会危机会影响到基层治理的稳定性,农民贫困化、边缘化则会损害执政党的群众基础。因此,国家向乡村社会返场具有必要性,应依靠国家力量制定乡村建设规划,向农村反哺大量的资源维持公共产品,激发农村社会自主治理的活力,为农民提供兜底性社会保障。国家返场就是以国家力量推动乡村社会建设,以符合现代性的价值观念改造乡村社会,向乡村输入治理资源以维持乡村发展稳定性,大规模地介入乡村事务治理和公共产品供给过程,加强对乡村社会的整合和渗透,重新取得乡村社会对国家的认同。国家返场是一种典型的规划性变迁力量,乡村危机为其提供了条件和必要性,必须重构国家和乡村社会的互动关系[13]。

(二)作为代理人的乡镇干部:承担了大量转移性事务

当国家向乡村社会大规模返场后,大量乡村事务重新纳入科层治理的议程,而完成这些治理任务就要充分利用科层体制整合和动员资源,重塑基层政府在乡村治理中的职能,以国家的组织化力量延伸到乡村诸领域,去统合内生力量严重不足的乡村社会。国家和社会的关系从悬浮转变为嵌入,国家逐渐扮演着重建乡村社会建设和秩序维系的强势角色,在乡村重建的过程中国家必须重新认识乡村社会,清楚地掌握整个社会变迁中的乡村变化情况,捕捉社会结构变迁中的乡村地方性知识,促使模糊的乡村社会相对清晰化,弥合国家和乡村社会的张力,建立国家返场后与乡村社会保持联系的管道。国家返场还必须能够实现“横到边、纵到底”的治理边界扩张,以符合国家的视角和标准来审视乡村社会,将国家正式治理嵌入乡村的非正式治理中。因此,国家返场必须找到联结乡村社会的纽带,而“工作阵地在农村、服务对象是农民”的乡镇干部则是天然的国家代理人,这个群体是国家有组织力量延伸的关键性力量,乡镇干部再次回到了基层治理的中心。

作为国家与乡村社会联结的纽带,乡镇干部具有内在的优势:第一,乡镇政权作为一级人民政府仍具有正式组织的权威,乡镇干部因而在乡村治理中能够获得乡村社会的认可,权力实践能够受到组织化的控制。第二,同科层体制内的其他干部不同,作为地方性精英群体的乡镇干部对承担农村治理任务有较高的价值认同,且他们对农村社会的变迁和环境相对熟悉,懂得农村工作的技巧和方法,善于处理复杂的农村社会关系。在国家返场的情况下,乡镇干部既要在组织内部完成“条条”“块块”转移的任务,也需要深入乡村完成新的治理任务,这意味着更多的工作在不断地下沉到基层。然而,在国家治理结构和体系的既定约束下,乡镇干部承担这些任务时始终面临着组织层面的吊诡现象:一方面,权责不对称促使乡镇干部工作动力不足,正式治理面临着信息不对称、卸责等问题,导致国家的乡村治理目标落空;另一方面,乡镇干部在权力实践中仍具有较强自主性,在政策执行中会理性地选择性执行或象征性执行,过度的政策自利甚至引发国家和农民之间的对抗。 因此,从国家正式治理角度看,乡镇干部重回基层治理的中心是“新问题、新任务”的必然,却也面临着对乡镇干部本身进行控制的“老问题”。

(三)技术化控制:被种类繁多的形式主义束缚

要保证乡镇干部高效地完成治理任务,就必须对其行为进行硬性的控制。在乡村社会重建过程中,既然是依靠乡镇干部这个组织化的力量作为代理人,这个组织化的力量就必须是能动的,保持组织能动性的最简易和有效的手段,便是在科层体系内部建立严密的技术化控制机制,以确保乡镇干部的行为始终受到组织监督[14]。这种技术化控制必须实现三个方面的目标:第一,国家治理任务能够层层地向下分解,确保垂直化的科层管道通畅,以可衡量的指标和绩效考核标准,确保最基层的干部群体能够清楚地理解政策目标;第二,基层干部行为必须清晰化地呈现在上级组织中,以标准化的程序、规则和操作流程限制基层干部不合理的自主性;第三,保留国家对基层干部越轨的随时纠偏,对于硬性的治理任务设置终极问责机制,以责任倒逼来保持基层干部的活力。因此,在科层体制内部便设置了指标管理、专项治理、目标责任制和痕迹管理等精密化的控制技术,这些控制技术在实践中具有高压力、高问责和强动员的特征,当治理任务输入科层组织内部时,这些控制技术就能够促使科层组织运转,尤其是把位于末端的乡镇干部也动员起来。

新时代的乡村治理任务非常繁杂,既有大规模的常规性治理任务,又有大量非常规性治理任务,这就需要受到技术控制的基层干部具有高度的灵活性。在技术控制机制下,大规模的非常规性治理任务转移到乡镇,乡镇干部甚至还被卷入运动式治理中,“条条”“块块”都有临时性的专项治理任务需要乡镇干部来完成。当专项治理任务转移到乡镇政府时,由于专项治理任务繁多,运动式治理往往具有“经常性”和“常态化”的特征,乡镇干部不得不投入大量精力去应付各类专项治理[15]。因此,乡镇干部处于频繁的组织动员环境中,在一定时间内被要求落实执行具有明显目标的政策,这就容易产生工作疲倦、幸福感缺乏等问题。然而,专项治理大多由处于中心地位的党政部门联合发起,具有动员力度强、组织权威高和检查考核硬等特征,它的治理任务也通畅纳入技术化的考核体系中,当专项治理和技术控制机制联结在一起时,乡镇干部就被中心权威和技术控制同时支配,非人格化地投入上级组织的农村专项治理工作中。

技术化控制在科层体制中日益结构化,“条条”“块块”在向下转移治理任务时,同时创制了控制下级政府及其官员的技术,这些控制技术一级一级地向组织末端延伸,致使乡镇干部面临着无数的督查、检查、评估和考核。技术化控制机制的运行具有惯性,控制技术不断扩张且呈现出精密化、繁重化、形式化的特征,弱化了科层组织常规治理中程序性规则的作用,陷入以控制技术保持组织能动性的路径依赖之中。这就出现了“控制技术扩张,有效性饱和”的技术治理内卷化现象,迫使控制技术走向形式化和片面化。为了突破技术控制机制效果的限度,位于科层组织结构权力轴心的“党委”“党组”发挥着组织控制的绝对作用,通过党政体制嵌合的力量直接输入政治权威,以高度的适应性控制基层干部的行为[16]。因此,乡镇干部在完成繁重治理任务的同时,还要耗费大量的时间和精力应付形式主义,尤其是乡村中心工作的硬性约束机制下,必须在农村中心工作中服从这种力量的支配。

四、下沉与服务:对乡镇干部自下而上的挤压

如何理解乡镇干部面临的自下而上挤压的工作生态呢?这就需要理解乡镇干部在基层治理中落实乡村治理任务的情景、过程和手段。国家返场后的技术化控制的实质是建立了一套机制和操作化工具,在科层内部动员乡镇干部完成乡村治理任务。受这种技术化控制力量的支配,乡村干部必须深入乡村社会内部去落实这些任务,将国家治理政策与乡村社会实际对接起来。然而,当乡镇干部进入乡村社会的场域中时,在国家视角力求清晰化和社会逻辑天然模糊性的张力过程中,他们面临着诸多自下而上的挤压。

(一)嵌入式治理:最大限度激发乡镇干部的个体力量

原子化是乡村变迁的重要特征,乡村社会内部丧失了自我治理的能力,农民的组织和动员极为困难,这对乡镇干部落实农村治理任务构成了巨大挑战,集中表现为基层治理中的“最后一公里”难题[17]。乡镇干部缺乏具体的管道来清晰地将治理内容与乡村社会对接,而过于追求效率的集中造点、样本工程和示范点等速成手段往往会扭曲国家政策的目标。这源于乡镇干部在基层治理中面临着两方面因素制约:一方面,大量乡村组织管理机构从乡镇剥离后,国家对乡村社会的控制大大减弱,乡镇干部无法通过群众动员、强制支配等手段把农民整合到国家政策的执行中来,缺乏落实乡村治理任务的组织化平台和操作化工具;另一方面,村财乡管和村干部专职化后,乡镇对村一级组织的控制逐渐强化,村级组织出现了准行政化的特征,但其组织和动员能力依然十分薄弱,且经济落后地区的村级组织普遍软弱涣散,村干部正式权威的缺乏和治理能力弱化,无法完整地代表国家落实治理任务,乡镇干部也就很难利用准行政化的组织管道向村干部转移任务。在治理资源缺乏和治理结构的约束下,乡镇缺乏将农村社会再组织化的财力支持和制度空间,只能借助社会治理领域中的专项资金,利用网格化管理、联防联控等方式将乡村社会适度组织化,但这种再组织化很难运用到其他乡村治理事务中。

综合上下挤压的过程看,乡镇被置于治理资源匮乏与压力型体制的多目标、高指标,以及资源匮乏与乡村社会的治理需求扩大的矛盾中[18]。为了解决这种矛盾,在组织化管道向下延伸和增加人财物资源投入之外,乡镇干部就必须找到将乡村社会再组织化起来的手段,这便形成了以乡镇干部个体为单元的“嵌入式治理”。“嵌入式治理”的实质是在乡镇组织化管道无法向下延伸的情况下,以非组织化的机构和制度把乡镇干部抽调到农村社会,建立起一条临时性的嵌入式管道保持国家和社会的互动[19]。在基层治理的实践中,乡镇干部是“嵌入式治理”的主体之一,它的主要形式有三种:第一,分片抓包。乡镇一般会把管辖的行政村划分为多个片区,把这些片区各种治理任务和责任都承包给相应的乡镇干部。第二,驻村工作。在完成各级党政确定的农村中心工作时,乡镇干部会组成驻村工作队的形式,在一定时期内同群众吃住在一起,听取农民意见以保证中心工作落实的正确性。第三,包户联系。在农村各项工作中都会遇到情况特殊的家庭或农民,乡镇干部采用单个人联系的方式承包这些家庭或农民的事务。这些手段实现组织理论的嵌入和下沉,乡镇干部像“变形金刚”一样同时承担多项工作,在主动提高工作效率之外,他们还必须增加工作强度、延长工作时间,这便造成了乡镇干部工作时间和生活时间折叠,基层治理普遍出现了“五加二”“白加黑”的工作现象。

“嵌入式治理”解决了国家和社会脱节的问题,它在组织化的管道之外建立了一条非结构化的管道将正式组织力量嵌入乡村社会,摆脱基层政府悬浮化造成的国家和社会断裂的困境,这种治理形态带来了复杂的影响:一方面,以乡镇干部为主体嵌入农村社会解决了农村组织动员不足的难题,实现了治理资源和服务下沉的目标,缓解了乡村事务治理主体能力不足的问题;另一方面,国家力量过度嵌入导致了乡村社会对国家的依赖,乡村社会自我的组织和动员能力进一步弱化,大量的乡村事务都必须由乡镇干部协调解决[20]。这两种影响折叠在一起就产生了对“嵌入式治理”的依赖:科层组织考虑到这种治理的有效性,会以各种形式将乡镇干部倒逼到乡村一线;乡村自主能力越弱化越需要外部性力量的嵌入,在短时期内甚至会产生嵌入性高、治理绩效好的现象。这会导致严重的后果:基层治理丧失了解决“小事”的能力,乡村事务都需要以乡镇干部为主体的国家正式代理人来解决,甚至产生了“群众看,官员干”的扭曲现象。在技术化控制和乡村“中心工作”的硬约束下,乡镇干部却只能借由嵌入化的管道去开展工作。

(二)到现场服务:乡村事务复杂性对乡镇干部的挑战

乡村治理具有极强的“现场主义”特征,它不像正式科层治理的结构化和制度化,而是需要按照现场的实际情况和乡村社会的实地情景进行动态治理,无法通过组织化的规则和程序进行标准化治理。作为一种非结构化的“嵌入式治理”,它需要适应乡村社会的场域环境,乡镇干部无法依靠这条非结构化管道转移分配任务,他们必须通过下乡、进村和入户深入农村社会的现场。这源于乡村事务治理的复杂性:第一,非经济性。乡村事务治理的社会性要高于经济性,尽管大量的乡村事务治理需要直接的经济投入,乡村事务治理的协调却很难使用经济手段。第二,过度碎片化。乡村事务细小而破碎且被乡村社会结构、人口流动、地理空间等因素分割,造成了不同村民之间的利益考量差异较大,地方性知识较为复杂,这意味着乡村事务治理面临着复杂的协调过程,却很难形成一个基本的利益均衡。因此,乡镇干部无法通过程序化、标准化的治理工具开展农村工作,需要在政策框架约束下结合现场情况判定治理任务的边界和找到可操作化的工具,这就很容易陷入政策内容与现场情景的抵触中,面临着对上级治理任务理解不到位、理解有偏差和工作方法不恰当等潜在问责风险。

乡镇干部下乡、进村和入户去做好沟通协调工作,这实际上是一种典型的“现场式治理”,以开放的公共事务治理规避国家政策与乡村社会情景不适应问题,意外的后果便是乡镇干部卷入复杂的乡村事务之中,耗费了大量的工作时间和精力,甚至被拖入乡村现场难以抽身。在乡村危机日益加重的背景下,当具有紧迫性和全局性影响的乡村治理事务被国家锁定为“中心工作”和“政治任务”时,乡村干部在“现场式治理”的同时,还需要挨家挨户地提供“上门式服务”,这体现为新时期精准扶贫工作中乡镇干部到贫困户家中提供帮扶服务。在提供“上门式服务”时,乡镇干部在完成工作时不仅需要农民的配合,还需要主动地将农民的需求与国家政策对接,保证在上级考核中取得农民的满意评价。在提供“上门式服务”的过程中,乡镇干部和农民对政策理解的差异极容易引起两个主体间的矛盾,由于这种矛盾具有极强的情景性和场域性,它缺乏明确的责任边界和完整的事故线,作为国家代理人的乡镇干部自然承担着道德责任和舆论责任。

(三)被动式捆绑:乡镇干部无法应对农民理性的扩张

作为服务对象的农民,理性地认识到国家的每一项农村政策意味着经济利益,尤其是危房改造、残疾、低保以及贫困户等方面的政策,他们会主动地采取各种手段“争政策”,在农村产生了一种“政策攀比”现象。这种“政策攀比”现象是公共政策作为权威性价值分配方案的结果,理性扩张的农民不愿意被排斥在具有实质利益的政策之外,而乡镇干部作为一线的执行者,就处于政策性资源分配的冲突之中:既要忙于从各“条条”“块块”中去争取政策性资源,还要去识别哪些对象属于政策对接标准,“政策攀比”提高了乡镇干部的识别成本。在国家返场后大规模地向农村反哺资源时,由于以行政村为单位的指标化分配等因素,还出现了农村社会福利政策泛化的问题[21]。这就意味着政策性资源的覆盖范围大于标准范围内的政策对象,这就需要乡镇干部去识别“相对”符合政策的农民。农民福利政策泛化加剧了农民间的“政策攀比”行为,乡镇干部缺乏有效工具平衡农民争利益的行为,不仅陷入繁杂的事务中,还面临着农民理性扩张后的反制。农民会运用“弱者的武器”给乡镇干部制造纷扰和施加压力,在乡村社会的下端利用科层体制上端的压力,通过“闹大”行为迫使乡镇干部满足其利益诉求,弱势的乡镇干部陷入“怕出事”的职业压力感中,基层治理中充满着“不出事”的策略主义行为[22]。

以资源反哺为特征的国家返场改变了基层权力实践的运作逻辑,乡镇干部与农民的互动过程呈现出“农民强势、官员弱势”的特征。乡镇干部主动完成乡村治理事务和将国家政策与农民对接,却因为农民组织动员难、“政策攀比”和农村福利政策泛化等因素被“捆绑”在官民互动的地方剧场政治中:一方面,在乡村具体事务治理中,乡村社会因组织动员能力弱化而退出,乡镇干部则随着国家返场而不断下沉服务;另一方面,在农村政策落实中,农民可以利用软性手段对乡镇干部施加压力,而乡镇干部却没有强制性手段解决农民的反制。这种不对称的地方剧场政治折射了乡镇干部面临着自下而上挤压的治理之困,基层治理面临着“国家嵌入、乡村治理弱化和国家强化嵌入”“政策攀比、利益诉求满足和政策攀比扩张”的困境,乡镇干部却缺乏解决这些困境的操作化工具,缺乏承担国家返场后解决乡村危机的能力,无法从技术化控制的科层体系中抽身,作为组织化力量的延伸,最终被固定在国家农村中心工作的一线,在诸多现实“捆绑”中与农民互动。

五、结构、技术与情景:对基层治理困境的回应

“上下挤压”是乡镇干部工作生态的真实情景,在国家向乡村社会返场的背景下,乡镇干部虽然回到了基层治理的中心,却始终无法改变在科层体系中的弱势地位,既面临着科层组织上端层层转移治理任务与责任的组织挤压,又面临着服务下沉后被乡村事务治理复杂性捆绑的社会挤压。这种“上下挤压”的工作生态具有三个层面的根源:(1)从结构层面看,科层体系等级化运作具有体制性压力传递的惯性,在国家向乡村社会大规模返场后,乡镇干部实际上承担了大量中心工作和其他临时性治理任务。(2)从技术层面看,科层体制中的“条条”“块块”为了保障治理任务落实,建立起了监督检查、压力传导、考核评价和责任落实等形式的精密化控制技术,这些控制技术在科层组织内部不断复制、扩张和结构化,严密的技术控制导致乡镇干部在治理实践中陷入种类繁多的形式主义之中。(3)从情景层面看,乡镇干部在国家返场后重回乡村治理的中心,以下乡、进村和入户等嵌入式治理手段解决组织化管道缺乏的难题,尤其是在以精准扶贫为主线的农村中心工作中,他们回到乡村社会现场为农民提供上门式服务,但受乡村社会组织动员能力弱化、乡村事务治理复杂性以及农村政策落实中农民理性扩张等因素影响,乡镇干部面临着政策攀比、农民反制等自下而上的挤压。

乡镇干部这种挤压的工作生态折射出基层治理之困,这反映在国家返场后乡镇政权的运作和国家与乡村社会关系两个层面。自20世纪90年代以来,乡镇管理体制不断调整和改革,职能体系和权力配置的规模较小,乡镇政府面临着治理资源短缺和服务能力弱化的现实难题,乡镇政权运作缺乏内在自主性,高度地依附于科层体系上端的“条条”“块块”。乡镇政权的“空心化”与国家返场后乡村治理任务增多形成了鲜明的对比,为了保证各种治理任务和上级党政中心工作的完成,国家凭借精密化的控制技术来调动乡镇政府的积极性,这些控制技术不仅没有从根本上解决乡镇政权的弱势地位,反而增加了乡镇政府的工作负担。在精密化的技术控制支配下,乡镇干部作为国家返场后的代理人,面临着新的国家和社会的关系,国家从“我需要你做什么”的“汲取型政权”角色转变为“我能为你做什么”的“服务型政权”角色,大多数乡村事务治理都需要国家在场,以解决乡村社会发展失序的危机,出现了正式治理下沉与乡村自主治理能力持续弱化的现象,乡镇政府运作被捆绑在繁杂的乡村事务之中。因此,要解决诸如乡镇干部面临上下加压的基层治理之困,需要重塑国家返场后乡镇政权的运作过程和国家与乡村社会关系,从治理资源投入和强化职能配置等层面增强乡镇管理服务能力,解决体制性压力层层转移和技术化控制导致的形式主义问题,从结构上增强乡镇的组织地位和技术层面为乡镇工作减负,处理好国家返场下沉服务与乡村社会内生治理的关系,避免大规模嵌入式治理导致乡村自治治理弱化问题。

来源：公共管理与政策评论2020年01期

作者简介： 杨磊:华中科技大学公共管理学院讲师,[e-mail]。;

基金： 国家社会科学基金项目“地权变革背景下农村治理转型与机制创新研究”(17CSH009);