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如何围绕着全面实施预算绩效管理的要求，建设新预算制度？----绩效预算制度。 一、什么是绩效？1，历史与传统理财的“财政收支平管 政策”模式相比，预算绩效管理是19大提出的新概念，是基于现代政府治理的理财模式。而这一切起源于“绩效”。那么，什么是预算绩效？ 预算绩效简称绩效。在中国历史上，“绩效”有两层意思：⑴官员的治理业绩。如范仲淹《答手诏条陈十事》“我祖宗朝，文武百官皆无磨勘之例，惟政能可旌者擢以不次，无所称者至老不迁，故人人自励以求绩效”；⑵考绩结果。《书.舜典》：三载考绩；三考，黜陟幽明。汉朝：天子岁试天下，三试而一考，前后三考而黜陟，命之日计。考评州县官的指标为：耕地、人口、赋税、治安（董仲舒《春秋繁露·考功名》）。综合起来，绩效指政府的有效服务。 在西方Performance原意指将事办得更好。但对什么是绩效？却经历了如下阶段： ★“三E标准”阶段。上世纪80年代，英国撒切尔内阁将绩效引入政府管理，将其解释为：经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)标准。然而“三E”是经济学，而非管理概念，是兼有利润、省钱、办事有效、有效果等意的模糊概念。可见“三E标准”并不符合绩效原意、政府服务的非营利性特点。为此，绩效指标的价值指向模糊而混乱。 ★公共服务结果阶段：1993年美国克林顿政府在起草绩效法律时，放弃了“三E标准”，而提出了“公共服务结果”，命名该法为《政府绩效与结果法案1993》（GPRA）。其后，副总统戈尔主持了首个评价报告：“从繁文缛节到结果：创造一个花钱更少，办事更好的政府”From red-tape to results: creating a government that works better and costs less，The national performance review（国家绩效评估委员会,1993），更明确了绩效指政府花钱更少，结果更好。虽然GPRA明确了绩效指向政府的花钱结果，但实施中仍遇到了：结果与政府职能是何关系？绩效应指结果，还是效果？等难题。 ★有效公共服务阶段：直到2010年前后，西方才大体达成了“绩效指政府在一定预算下获得的有效服务，通常应采用结果指标”的共识。它至少在英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家绩效管理制度建设上获得了应用。 2，对预算绩效的界定绩效(Performance Public Expenditure)也称政府绩效、公共支出绩效或财政效率，早期为“三E”(经济、效率、有效)，在学术上，绩效是效率概念的延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比。 就是说，我们可将预算绩效归结为以下四句话： 第1，预算是政府用来“购买”有效服务的，养人、办事是手段，而非目的； 第2，绩效指政府“买到”的有效服务与预算支出之比。理论公式：预算绩效=有效公共服务/预算。有效公共服务、预算支出的决定预算绩效的基本因素，即要素； 第3，由于在政府管理中，有效服务与无效服务（缺位、冗余服务，官僚主义、浪费、腐败等）是混同的，为此我们需借助绩效指标，将有效服务“挑出来”并加以强化。绩效指标是我们用于测量业绩，回答政府花钱“买到了什么”的指数。 第4，绩效是相对的。在同等条件下，部门业绩比上年有提高，就有绩效，若持续提高，则绩效更高。 3，预算绩效的分类与常规分类不同，政府绩效是按层次分类的，通常分为政府绩效、部门绩效、政策绩效和项目绩效等四层次。其中，政府绩效包括了部门绩效、政策绩效和项目绩效，而部门绩效包括了政策绩效、项目绩效。项目绩效：指战略、政策项目以外的独立项目的绩效。 可见，绩效与我党“以人民为中心”执政理念是一致的。更为重要的是，它通过绩效指标、事业成本、公共服务标准等，以绩效方式将该理念“落地”，变成政府的目标和行动，起到了政治方式起不到的作用----而这一切，对于预算绩效管理而言，仅仅是制度建设问题。 （二）预算绩效管理及其支撑理论1，什么是预算绩效管理？从绩效出发，预算绩效管理可表述为：它是公共部门为提高预算资金绩效，以绩效指标和事业成本为核心，以量化和环节化管理为特征，以政府绩效管理、部门绩效管理和政策（项目）绩效管理为形式的管理模式。它与传统预算管理有以下区别点： ⑴目的是提高预算效益，实现方式是提供更多有效服务，而并非“节钱”； ⑵它既吸收了目标管理优点，又用绩效充实了内涵，是现代版的目标管理。它有政府绩效管理、部门绩效管理和政策（项目）绩效管理三部分组成； ⑶它是“财”与“政”结合的管理。通过绩效指标，实现了预算与业务的紧密结合。为此，预算绩效管理是“既管钱，更问效”式的管理； ⑷它采用量化----环节化管理方式。量化是科学化、精细化管理的要求，它通过绩效指标将各管理环节紧密联系起来。 2，三论----预算绩效管理的支撑理论从这四点看，预算绩效管理是区别于传统财政管理的新颖模式，那么，支撑该模式的是什么？对此可归结为“一观三论”： ⑴公共委托代理论。它指向制度背景。它指出，政府与部门关系可以采用集权制、委托制。前者为，政府与部门是领导与被领导关系,应采用“命令-执行-反馈-监督”的管理方式；后者为，虽然两者在形式上是领导与被领导关系，但实质是公共委托关系：政府依法将公共事务，连同相关权力委托给部门，由其提供服务。预算是委托费用。在公共委托下，部门应忠实于受托事项，维护政府利益，但在信息不对称下，部门有会受利益诱惑，转而为己谋利。为此，政府应建立基于结果的监督机制：绩效评价。通过评价撤消对失信者的委托关系； ⑵目标/结果导向论。它指向管理方式。该理论指出，公共管理可分为目标、拨款、过程、结果、影响(效果)环节。在绩效管理下，由于政府已经将过程委托给部门，为此它应关注目标、预算和结果，并形成了绩效目标、绩效预算、绩效评价等环节。绩效评价重点不是过程，而是结果，否则将是繁文缛节。“评价结果，而不是过程”是基本规则； ⑶为“顾客”服务论。它指向绩效指标的价值特点。“顾客”指公共服务的受益人。其要点：⑴绩效指标应全面反映主体的投入与有效服务，做到不重不漏；⑵应设“顾客”满意度指标；⑶科学性、实用性、有管理价值是绩效指标的标准。 总之，“一观三论”是一个体系。它既回答了什么是绩效，也回答了绩效管理制度该怎么建设等问题，因而是全面实施绩效管理的理论依据。 二、绩效管理(一)什么是预算绩效管理？绩效作为理念，应贯穿于财政活动过程“用钱必问效、无效必问责”。作为管理，有自己和方法论----绩效管理。预算绩效管理简称绩效管理，指公共部门为提高预算资金绩效，以绩效指标和事业成本为核心，以部门绩效管理和项目绩效管理为基本形式的管理模式。 (二)特点1，两个基本模式通常，政府绩效管理有部门绩效管理、预算绩效管理和对下级政府考评等三项内容，不过，属于基本模式的为部门绩效管理、预算绩效管理。 ⑴部门绩效管理：以部门的整体绩效为对象，由绩效预算、绩效拨款和绩效评价(监督)环节组成的循环。部门绩效管理也称部门整体绩效管理，包括部门绩效管理、行业绩效管理和部门内部绩效管理等。 ⑵项目绩效管理：全称预算项目绩效管理。指以预算项目为对象，以前期评价(立项评价)、中期评价(过程评价)和后评价(结果评价)为环节的制度体系。后评价是才是真正意义上的绩效评价。 2，以绩效指标和事业成本为核心。绩效目标、事业成本是贯穿始终于制度建设的关键因素。可见，绩效管理吸收了目标管理优点。 3.评价结果与预算拨款、绩效责任挂钩责任是绩效管理的前提。绩效目标由部门、项目单位提出，一旦经预算程序立项，就转化为绩效责任。为监督绩效目标，回答“花钱买到了什么，是否值得？“该制度设计了绩效评价环节。由于评价指向结果，因而既是对绩效责任，也是对办事者能力、事业忠诚度的评价。评价与绩效责任挂钩是它的重要特点。 三、绩效管理的作用自上世纪80年代英国“雷诺评估”后，绩效管理引起世人重视。新西兰政府通过绩效管理和科学监督，成功地将犯人交给私人组织管理。绩效管理的作用： ⒈形成新的公共管理机制，落实责任政府。治理政府管理上的官僚主义、浪费、腐败难题，治理“拍脑袋”蛮干和“为政不为”，是廉政建设的核心措施。 ⒉控制预算，提高预算绩效。形成与业绩相适应的拨款机制；控制预算。 ⒊形成对官员的评价机制。如汉以后的政府考绩“既考事，又考人“制。它解决了我国干部评价中“德才兼备”而缺乏标准，无法量化的难题。 正是它具有这些功能，绩效管理受到了世界各国政府的重视和欢迎。 四、绩效指标框架的理论绩效指标框架指我们对绩效指标进行科学分类框架。框架是绩效指标建设的基本问题。 （一）绩效指标框架的作用人们探索什么是预算绩效，不只是满足好奇性，更是为了应用。而要建设绩效指标体系，必须先有指标框架。因为，它有如下作用： 1，诠释绩效，选择指标。 预算绩效属于抽象概念，虽然能感觉到，但却“看不见，摸不着”，必须用绩效指标来显化。在这方面，指标框架起着诠释绩效指标，选择指标的作用。 如，投入产出框架要求将预算投入、产出与结果作为绩效指标，而不应将过程作为指标。而“三E”框架则将经济、效率（过程）、效益作为指标，而排斥投入类指标； 2，组合指标。 由于绩效指标多而杂：既有投入，又有产出指标、结果指标等，这需要有一个框架将这些各别的、零星的指标组合成一个整体，为绩效管理提供依据。 （二）指标框架的内容1，“三E”或“四E”框架。“四E”指在人们在“三E”（经济、效率、效益）基础上，增加了“公平”维度。这一框架主要用于西方早期的绩效指标设计。 在我国，2011年财政部《财政支出绩效评价指标体系（参考样表）》采用“项目决策、项目决策、项目决策”框架，2018年财政部《中央级科研事业单位绩效评价指标框架》提出“职责定位、科技产出、创新效益”指标框架，也属于“三E”指标框架。 虽然“三E”框架解决了指标框架有无的难题，但实践中发现： ⑴“三E”框架不具备管理学对指标的确定性、唯一性要求，用于之绩效指标建设，会产生概念模糊、指标指向不明，操作性差等问题。比如，三 E框架中，效率是重要维度，但“效率”指办事有效：如，既“办成事，又省钱省时”，但它不等于有绩效（有效服务），因为效率指办事过程，而非结果。同理，“经济”指省钱、利润，但后者与公共服务的非营利性冲突； ⑵它忽略了投入这一关键因素。因为按定义，无投入的“绩效”是无法接受的“假绩效”； ⑶它将效果视为绩效指标，误导了绩效。在管理学中，“结果”与“效果”是两个概念：前者指预算投入所产生的有效服务，两者存在正相关性，而后者指结果所产生的社会影响。如，蓝天白云天数指政府的环境治理结果，而游客增加指这项治理的社会影响（即效果）。从相关性看，“游客增加”既取决于环境好，也取决于居民收入、交通改善、放假等因素，将“游客增加”作为政府环境治理的绩效指标并不合理。可见，我们应谨慎使用效果指标，而“三E”框架将结果与效果等同，这就有滥竽充数之嫌。由于“三E”框架缺乏系统性，背离了绩效本意，因而其实用价值不高。这就促使人们寻找新的框架替代之。 2，投入-产出-结果框架。20世纪末期，美国学者西奥多·H·波伊斯特在总结企业绩效管理的平衡记分卡基础上，结合投入产出理论，提出了“投入-产出-结果”指标设计的逻辑模型[1]，并应用于评价。由于该框架加入了投入类指标，删除了与绩效关系不大的“过程类”和“效果类”指标，因而不仅简洁实用，而且正确诠释了预算绩效，为英联邦国家率先采用，也广泛用于美国、加拿大等地方政府的绩效指标建设上。 2005年我们与江苏省财政厅合作，应用了投入-产出指标框架，成功地开展了全省近8000所中小学的全省义务教育支出绩效评价。2007-09年我们与上海浦东新区财政局合作，开展了对浦东新区公安局连续3年的财政支出绩效跟踪评价，使该局的发案率、破案率、群众满意率提高、每万辆社会车辆的重大事故率下降，为上海世博会提供了有力保障。 2014年以来，我们对该框架进行了充实，形成了投入类、产出与结果类、事业能力类、廉政和满意率类的“四维框架”（简称“投入/产出框架”），并应用于山东省德州市部门绩效指标、河南省鹤壁市部门整体绩效指标建设等项目上（图1）。 作者介绍： 马国贤 教授 工作单位：上海财经大学/中国公共财政研究院 部门整体预算绩效管理--鹤壁试点项目负责人。 著有《中国公共支出与预算政策》、《中国财政发展报告》、《政府绩效管理》、《政府绩效管理与绩效指标研究-兼论政府绩效管理“德州模式”》等，是国内知名的财政绩效专家。 |
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