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预算绩效目标管理解读

2016-12-07  享尔一Baby
http://www.xmsmck.com  马良

预算绩效目标管理解读

  预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽可能少的资金、办尽可能多的实事,向社会公众提供更多更好的公共产品与公共服务,使政府行为更加务实高效。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础,在整个预算绩效管理中处于龙头地位,其重要性和影响力不言而喻。本文将从以下四个方面解读预算绩效目标管理。
  一、政策背景
  (一)国家层面:
  1.新《预算法》
  2014年8月31日,全国人大常委会审议通过预算法修正案,并决定从2015年1月1日起实施。《预算法》素有经济宪法之称,新《预算法》中明确规定:“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”
  “各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。”
“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”
  这是预算绩效管理工作第一次纳入国家法律,使预算绩效管理工作有了坚实的法律依据,充分体现了依法治国、依法执政、依法理财的理念,也将预算绩效管理工作的重要性提高到前所未有的高度。
  2.国务院决定
  2014年9月,国务院下发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确指出:“全面推进预算绩效管理工作,强化支出责任和效率意识,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,将预算绩效评价重点项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面,加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完成财政政策和科学安排预算的重要依据。”
  国务院的决定为预算绩效管理工作指明了改革方向、工作重点和用武之地,是一份统筹全局的纲领性文件。
  3.财政部文件
  2015年5月,财政局部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》,对中央部门预算绩效目标管理工作的具体实施做出了细致周到的规定部署,成为全国预算绩效目标管理工作的操作指南。
  (二)地方层面:
  1.省级文件
  2015年6月,省财政厅下达《关于贯彻落实财政部要求 推动财政部门履职尽责奋力发展 全面完成各项财税改革管理任务的通知》,明确指出:“推动组织实施绩效评价,健全绩效管理制度,加强绩效评价结果运用。”
2015年7月,省财政厅印发《关于进一步加强县级财政预算绩效管理的通知》,对我省县、区预算绩效管理工作开展做出全面要求和详细指导。
  2.市级文件
  2015年6月,市委办印发《2014年度厦门市绩效评估结果通报和2015年度绩效管理工作方案》 明确:“2015年对区委、区政府主要领导考核新增‘财政资金绩效管理覆盖率’指标”,计算方法为:财政资金绩效管理覆盖率=(区本级预算绩效管理的项目预算资金量/区本级的项目预算资金总量)×100%。这项指标既是的对区主要领导的考核,更是对全区所有部门的绩效目标管理工作提出了高标准和严要求,只有每一个预算单位认真填报每一项预算经费的绩效目标,才能争取尽可能广的覆盖面,尽可能高的覆盖率,圆满完成区领导的考核任务。
  2015年8月,市财政局印发《关于全面推进预算绩效管理的通知》,根据中央和省级精神,结合厦门实际情况,对我市预算绩效管理工作推进实施做出全方位的重要改革,也对我区预算绩效管理工作提出了更高的要求。全区各部门、各单位要增强预算绩效管理工作的自觉性和主动性,切实推进本单位的预算绩效管理工作。
  二、概念解读
  (一)预算绩效管理
  为了能给大家尽量细致清晰的说明预算绩效管理的含义,我们就逐字逐句的来解释:
  1.预算:或称政府预算,是指政府按照一定的公共政策和原则、程序编制,并经立法机构通过的财政资金收支计划。
  2.绩效:是一个综合性概念,一般是指包括个人、组织政府等在内的绩效主体通过努力和投入所形成的产出和结果,以及其产出和结果的合理性、有效性情况。
  3.预算绩效:即政府预算资金实施所产生的效益、效率和效果。
  4.预算绩效管理:是一种将绩效理念和方法融入预算管理全过程,以绩效目标的实现为导向,以绩效运行监控为保障,以绩效评价为手段,以结果应用为关键,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约行政成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式。
  5.预算绩效管理的主要内涵:
  (1)预算绩效管理的本质仍是预算管理,即利用绩效的理念和方法对现有预算管理模式进行改进和完善。
  (2)预算绩效管理的核心是强化支出责任,“用钱要问效、无效要问责”,不断提高预算部门支出责任意识。
  (3)预算绩效管理的目的是改进预算管理,节约行程成本,优化公共资源配置,为社会提供更多、更好的公共产品和服务,提高预算资金使用效益。
  (4)预算绩效管理的特征是全过程,即绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用四个环节贯彻于预算编制、执行和监督的始终,实现全覆盖。
  (5)预算绩效管理的主线是绩效目标,即预算的编制、执行和监督都要以年初确定的绩效目标位依据,始终围绕绩效目标实现(即预期结果)开展工作。
  (二)绩效目标管理
  1.绩效目标:是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果,它既是预算编制阶段资金安排的前提和基础,也是预算执行中绩效运行监控的主要内容,还是预算执行完毕后绩效评价实施的重要依据。
  2.绩效目标管理:是指各级财政部门和预算部门以预算绩效目标为对象,以绩效目标的设定、审核和批复为内容所开展的管理活动。绩效目标管理是整个预算绩效管理系统的基础和前提,在全过程预算绩效管理中处于龙头地位。
  3.绩效目标的主要内容:
  (1)绩效内容:是绩效目标所包括的基本要素,主要有四个方面:
  ①.预期产出,包括提供的公共产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标等。
  ②.预期效果,包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等。
  ③.服务对象或项目受益人满意程度。
  ④.达到预期产出所需要的成本资源。
  (2)绩效指标:是绩效目标的细化和量化,一般包括产出指标和效益指标两方面。
  ①.产出指标:反映预算部门根据既定目标计划预期完成的产品和服务情况的指标,包括数量指标、质量指标、时效指标和成本指标,其中:
  A.数量指标:反映预算部门计划完成的公共产品或服务数量,如“举办培训的班次”、“培训学员的人次”、“新增设备数量”等。
  B.质量指标:反映预算部门计划提供公共产品或服务达到的标准、水平或效果,如“培训合格率”、“研究成果验收通过率”等。
  C.时效指标:反映预算部门计划提供公共产品或服务的及时程度和效率情况,如“培训完成时间”、“研究成果发布时间”等。
  D.成本指标:反映预算部门计划提供公共产品或服务所需成本、分单位成本和总成本,如“人均培训成本”、“设备购置成本”、“和社会平均成本的比较”等。
  ②.效益指标:反映于既定绩效目标相关的、预算支出预期结果实现程度和影响的指标,可细分为:
  A.经济效益指标:反映相关产出对经济发展带来的影响和效果,如“促进农民增收率或增收额”、“采用先进技术带来的实际收入增长率”等。
  B.社会效益指标:反映相关产出对社会发展带来的影响和效果,如“带动就业增长率”、“安全生产事故下降率”等。
  C.生态效益指标:反映相关产出对自然环境带来的影响和效果,如“水电能源节约率”、“空气质量优良率”等。
  D.可持续影响指标:反映相关产出带来影响的可持续期限,如“项目持续发挥作用的期限”、“对本行业未来可持续发展的影响”等。
  E.满意度指标:属于预期效果的内容,反映服务对象或项目受益人对相关产出及其影响的认可程度,根据实际细化为具体指标,如“受训学员满意度”、“群众对××工作的满意度”、“社会公众投诉率/投诉次数”等。
  (3)绩效标准:是设定绩效指标具体值是的依据或者参考标准,一般包括历史标准、行业标准、计划标准或者财政部门认可的其他标准等,其中:
  ①历史标准:是指同类指标的历史数据,如“旅游执法成效指标的历史数据:2015年1-6月,思明区共受理旅游投诉电话588件,其中投诉案件12件,情况反映104件,游客咨询电话323件,求助电话149件;出动旅游执法巡查力量1200余人次,劝导游客拒绝接受假冒导游人员服务万余人次,驱离疑似假冒导游800多人次,抓获假冒导游人员108人次,缴获假国导证3本,移交公安部门行政拘留2人,移送市旅游质监所审理案件1件,缴获“黑旅行社”旅游宣传单7000余份。”等。
  ②行业标准:是指国家公布的行业指标数据,如“建设部2006CJJ36-2006《城镇道路养护技术规范》”等。
  ③计划标准:是指预先制定的目标、计划、预算、定额等数据,如“思明区教育局201X年秋季招收计划:幼儿园XXX人,小学生XXX人,”等。
  4.绩效目标的分类:
  (1)按支出的范围和内容,可分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标。其中:
  ①基本支出绩效目标:是指部门基本支出在本年度内所预算能达到的对本部门正常运转的保障程度,一般不单独设定,而是纳入部门整体支出绩效目标统筹考虑。
  ②项目支出绩效目标:是指通过具体项目的实施,在一定期限内预期达到的产出和效果,是绩效目标管理关注的重点。
  ③部门整体支出绩效目标:是指部门或单位按照确定的职能,利用全部财政性资金在一定期限内所到达的整体目标,是基本支出和项目支出共同作用达到的绩效结果。
  (2)按照支出的时效性,可分为长期绩效目标和年度绩效目标。其中:
  ①长期绩效目标也可以称为战略目标,反映某项预算支出在跨多年度的寸续期内所到达的总体产出或效果,解决的是多年其或者未来的绩效问题。这个是适应滚动预算和中期财政规划的工作要求而产生的。
  ②年度绩效目标是反映某项预算支出在一个预算年度内需要达到的产出和效果。通常来说,长期绩效目标可以分解为年度绩效目标,随着年度绩效目标的实现,长期绩效目标逐步实现。
  5.预算绩效目标的编制范围:
  预算部门所申请的全部财政性资金都应该编制绩效目标。每年度的绩效目标编制范围由本级财政部门在布置下年度预算时予以确定。今年,市财政局领导在全市2016年部门预算编制动员会上讲话时明确指出:“积极扩大预算绩效管理覆盖面。原则上,所有的项目支出均要求预算单位填报绩效目标,所有设定绩效目标的财政资金都要开展绩效监控,所有执行完成的财政资金都要由使用单位对照事先确定的绩效目标开展绩效自评,再由财政部门进行复核。”
  按市财政局要求标准,以及圆满完成市政府对区委、区政府主要领导绩效考核中关于“财政资金绩效管理覆盖率”指标任务,我区2016年部门预算编制要求全部专项资金均需在预算编制软件中填报绩效目标,否则无法上报。区财政局专管员将对各预算部门填报的预算绩效目标进行审核,通过审核的将于部门预算一起正式批复下达。
  6.绩效目标的编制依据:
  (1)国家相关的法律法规;
  (2)国民经济和社会发展规划;
  (3)部门职能及中长期事业发展规划;
  (4)部门的年度工作计划或项目规划;
  (5)财政部门年度预算编制要求;
  (6)部门预期可获得的预算资金规模;
  (7)相关历史数据、行业标准;
  (8)其他符合财政部门要求的相关依据等。
  7.绩效目标编制的要求:
  (1)指向明确。绩效目标符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划,并与相应的财政支出范围、方向、效益和效果紧密相关。
  (2)细化量化。绩效目标应从数量、质量、成本和时效等方面进行细化,以定量表述为主,不能以量化形式表述的,应当采用分级分档的形式定性表述,并具有可测量性。
  (3)相应匹配。绩效目标要与年度的任务数或计划数相对应,与预算确定的投资额或资金量相匹配。绩效目标设置过低,将影响项目预算资金的安排;绩效目标设置过高,则影响评价效果。
  8.绩效目标的编制方法:
  (1)对项目的功能进行梳理,包括资金性质、预期投入、支出的范围、实施内容、工作任务、受益对象,明确该项目支出的功能特性。
  (2)依据该项目的功能特性,预计项目实施在一定时期内所要到达的总体产出和效果,从而确定该项目所要实现的总体绩效目标,并以定量和定性指标相结合的方式进行表述。
  (3)将项目支出的总体及项目目标进行细化分解,并从中总结提出出最能反映总体绩效目标实现程度的关键性指标,并确定其为相应的绩效指标。
  (4)通过收集相关基准数据,如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等,确定绩效标准,并依据预算实施进展,结合预算投入资金规模,确定绩效指标的具体数值。
  三、组织体系
  预算绩效目标管理由财政部门统一组织指导,预算部门具体实施,专业机构支持配合,社会各界广泛参加,共同构建预算绩效目标管理组织实施体系和监督制约机制。
  (一)财政部门是预算绩效目标管理工作的组织主体。
  财政部负责全国预算绩效目标管理工作,制定全国性规划和规章制度,组织、指导中央部门和地方财政部门的预算绩效目标管理工作实施。地方各级财政部门负责本地区预算绩效目标管理工作,制度区域性规划和规章制度,组织、指导本级预算部门本下级财政部门的预算绩效目标管理工作实施。
  (二)预算部门是预算绩效目标管理的责任主体。
  政府预算由部门预算组成,各部门预算由所属单位预算组成,不同预算部门分别履行不同的政府职能。按照预算编制执行框架和“谁申请资金,谁设定目标”的原则,预算部门是本部门预算绩效目标管理的责任主体,负责制定本部门预算绩效目标工作规划和规章制度,具体实施本部门及下属单位的绩效目标管理工作。下属各单位负责本单位的预算绩效目标管理工作的实施,并按照绩效目标管理的各项要求,做好相关基础工作。
  (三)各类社会中介是绩效目标管理工作的参与者。
  各类社会中介机构既包括大专院校、科员院所等学术机构,也包括会计师事务所、资产评估、行业管理咨询等机构,还涵盖不同领域、不同行业、不同专业的专家学者等。社会中介在人才、技术、力量以及相对独立的地位等独特优势,使其成为预算绩效目标管理工作的重要参与者,既为绩效目标管理工作提供必要的智力和技术支持,也可以提高绩效目标管理工作的客观性和公正性。
  (四)社会各界是预算绩效目标管理的监督指导者。
  社会各界是指人才、政协、纪检监察、审计等部门及社会公众代表等。在预算绩效管理实际工作中积极邀请社会各界共同参与,既为工作开展提供了指导和监督,也提高了透明度和权威性。

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