预算事前绩效评估共性指标体系探讨与中央部门整体支出绩效评价优良案例

trumanzd 2020-04-15

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预算事前绩效评估共性指标体系初探

马丽敏太原市财政局

结合事前绩效评估对象的类型、属性、社会关注度等要素，一套结合实践在教育领域进行了实证应用的事前绩效评估共性指标框架体系提供给读者。

预算事前绩效评估共性指标体系初探

预算事前绩效评估是实施全过程预算绩效管理链条的重要环节。事前绩效评估机制的建立离不开共性绩效指标框架体系的健全。笔者结合事前绩效评估对象的类型、属性、社会关注度等要素，探索建立了一套针对新增重大政策及项目的事前绩效评估共性指标框架体系，并结合工作实践在教育领域进行了实证应用。

指标体系构建原则

财政作为发挥资源配置职能的部门，其资金使用的方向、用途、范围及数量大小等各方面都牵动着社会的神经，在开展事前绩效评估试点时，需侧重对政府施政政策、重大改革任务、保民生保基本保运行的长效项目开展试点。具体指标体系的构建需遵循以下原则：

系统性原则。每一个指标的设计都必须考虑其在整个指标体系的地位和作用，根据它所代表的特定研究对象的性质及特征，确定指标的口径、范围与内涵。

可比性原则。在构建共性指标体系时，对指标进行因素分析。对于相似的指标，根据其反映某方面业绩的相关度，选择其中最具代表性或相关度最高的。

定量和定性相结合原则。本次构建的事前绩效评估共性指标体系对涉及的定性指标均细化关键要素，将定性指标尽可能细化量化，从而保持事前绩效评估的严谨性。

可拓展性原则。共性指标框架下需要给不同的政策和项目留有个性化的空间，由此决定了事前绩效评估共性指标体系必须具备一定的可拓展性。

共性指标的总体框架

按照事前绩效评估共性指标体系总体建设思路，本次事前绩效评估共性指标体系构建采取百分制，共设置三级指标。评估结论分为三种，即列入预算安排（得分≥90分）、部分列入预算安排（90分＞得分≥70分）和暂不列入预算安排（得分＜70分）。其中：

一级指标，从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等5个维度设置。二级指标，在一级指标的基础上主要围绕预算安排的核心要素从合规性、重要性、完整性、相关性、匹配性、经济性、效益性、可持续发展、相关利益群体满意度等方面分解细化，共设置20个指标。同时，为保证绩效评价报告横向可比可测，由财政部门对一级、二级指标分配固定的权重。三级指标，在固定的一、二级指标框架下，按照“共性指标体系框架下保留个性化空间”的核心，由评价机构结合具体项目特点进行个性化设置，同时给予评价机构一定的自主权。根据固定的二级指标权重分配三级指标权重以及设置目标值。

共性指标的具体内涵

按照上述框架体系，共性指标设计围绕“五性”展开。

立项必要性，建议权重40分，主要评估政策或项目设立依据是否充分，与政策、规划等是否相关，是否具有现实需求且市场无法解决，项目立项是否规范等。

投入经济性，建议权重20分，主要评估政策或项目规模标准是否适当，是否与本地区经济社会发展相适应，是否符合厉行节约相关规定，是否选择最优的实现路径，用较少的投入取得较好的效能等。

绩效目标合理性，建议权重15分，主要评估政策或项目绩效目标是否完整清晰，是否与相关政策目标相一致；预期绩效是否合理，产出和效果是否相关联；绩效目标与政策或项目资金规模是否匹配，绩效目标实现的可能性是否充分等。

实施方案的可行性，建议权重20分，主要评估实施方案是否科学、合理、真实、完整，预算编制是否准确，实施条件、业务组织管理、财务、资产以及内控管理制度是否健全有效。

筹资合规性，建议权重5分，主要评估政策或项目投入和资金来源结构是否合规。主要指基金类项目和PPP项目及使用政府债券项目资金来源符合政策规定。

事前绩效评估共性指标体系的应用

上述共性指标体系框架为事前绩效评估的开展明确了基本方向，但在实际应用中还应结合项目特点进一步突出评估重点。笔者以某市“加大职业教育建设专项经费”和“中小学教育质量综合评价”两个项目开展了共性指标体系应用探索。

“加大职业教育建设专项经费”主要服务于高水平职业院校和高水平专业建设。在分析“立项必要性”指标时，结合项目特点，评估组重点考虑了以下五个二级指标：

一是重大政策符合性。该专项经费符合中央、省、市各级政策要求，符合国务院关于“教育增加支出要向职业教育倾斜”的最新政策，属于加强预算保障支持的方向。二是项目分类ABC差别性。该专项经费符合《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》要求及省、市级大力发展职业教育的政策要求，属于A类项目，属于财政八项支出中预算保障重要领域的重点项目。三是财权事权划分相符性。该专项经费财政财权事权和支出责任划分清晰，属于上级财政在一定时间内定向、定额补助，本级财政保障配套资金安排到位的范畴。四是是否符合三重一大”制度。为提高财政资金分配效率，中央、省级财政每年提前预下达资金，学校按照“三重一大”制度确定当年预算申请资金，项目申报程序规范。五是与相关法律法规及政策相契合。

“中小学教育质量综合评价”项目主要内容是通过抽取一定比例的学生、老师、家长进行网上问卷，实施教育质量综合评价，并形成分析报告。费用主要构成为命题费、测评分析及报告费等。

结合项目特点，在评估该项目“投入经济性”时，重点关注了以下三个二级指标：

一是项目规模选取合理性。与同被列为国家中小学教育质量评价改革试点城市的其他市进行对比，样本市的普通中小学生在校人数是该市的2倍，该市拟开展的测评规模却为样本市的10倍左右，测评规模过于庞大，依据不充分，规模选择不合理，可能造成财政资金浪费。

二是预算成本控制合理性。《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》未将教师、家长、校长等群体列入评估范围，且该项目出具报告只能反映某一时间段静态状态，缺乏样本动态监控可持续性，扩大了成本范围，增加了财政投入负担而且不经济。

三是项目实施风险。该项目样本数量庞大，涉及市县两级教育主管部门管辖范围，组织管理环节多，抽样样本个性差异大，项目实施周期长，存在多种实施风险。

结合上述分析，该项目存在实施规模过大，预算编制依据充分性和合理性不强，成本过高，结合立项必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性等指标综合评估，综合评估得分低于70分，评估结果较差，建议该项目本次申报内容暂不列入预算安排。（作者单位：山西省太原市财政局）

以上内容来源于：绩效新时代

中央部门整体支出绩效评价优良案例（一）

绩效新时代

为有效推进预算绩效管理改革，扩大预算绩效评价范围和深度，根据财政部对于预算绩效评价工作安排，前不久，财政部预算评审中心选取、组织了部分中央部门，开展了部门整体支出绩效评价工作。如今评价工作已经结束，值得总结和借鉴的做法、经验不少。本刊从今日起编发一批被评为优秀、良好的实际案例，以供各方学习和参考。

示范

国家气象局：管理效率规范社会效益积极

国家气象局的整体支出绩效评价报告包括4项一级指标、11项二级指标、25项三级指标、42项四级指标，内容涵盖履职效能、管理效率、社会效应和可持续性4个方面，具体采用了案头分析、实地调研座谈、问卷调查等方式收集和分析数据资料，对部门整体支出绩效进行评价。

该部门绩效评价综合得分为88.15分，综合评价等级为“良好”。

一、评价实施

对于该部门评价的内容和方法：

一是履职效能。主要评价部门工作目标设定和完成情况；综合气象观测、公共气象服务、气象预报预测、气象防灾减灾等核心业务水平；气象依法行政能力、基础能力建设、信息数据管理等基础管理能力。

二是管理效率。主要评价部门预算管理水平、收支管理状况、资产管理状况、业务管理水平。

三是社会效应。主要评价部门对社会经济发展、生态环境、人民生命财产等国民经济影响水平，国际影响力，社会公众、科研用户、行业用户、企业和社会组织的满意度，以及外部监督部门对气象部门依法行政情况的评价。该部分由外部影响和社会满意两类二级指标组成。

四是可持续性。主要评价部门深化气象服务体制、业务科技体制、行政管理体制等体制机制改革情况，气象现代化、科技和人才对部门发展的支撑情况。

评价工作采取定性分析和定量分析、重点现场调研和专家评议相结合的方式，具体采用案卷研究法、专家评议法、座谈访谈法、抽样法、问卷调查法进行综合评价。将部门实际工作完成情况与部门既定目标、同行业目标和国际先进水平进行比较，以利于部门整体绩效的改进。

二、履职效能绩效评价指标分析

履职效能评价包括工作目标、核心业务和基础管理3项二级指标，从该局各项指标实际得分情况来看，核心业务和基础管理得分率较高，工作目标得分率相对较低。

工作目标分别从目标设定质量和目标实现程度两个维度去衡量。目标设定质量包括工作目标设定依据是否充分和工作目标设定的是否科学合理。目标实现程度包括部门是否开展了有效的目标管理，以及既定工作目标的总体完成情况。

核心业务情况从综合管理水平、公共服务能力、预报预测水平、防灾减灾能力四个维度去衡量。以下又细分为综合气象观测水平、公共气象服务能力等。

基础管理情况从气象依法行政能力建设、气象基础能力建设保障、气象信息数据管理三个维度去衡量。其中，气象依法行政能力建设包括落实防雷减灾体制改革、法规和标准体系建设两方面情况，气象基础能力建设保障侧重对基础设施建设和综合管理水平的考量，气象信息数据管理侧重对气象数据开放共享质量情况进行考量。

三、管理效率情况分析

管理效率作为一级指标主要评价部门在预算、收支、财务和业务管理方面的情况，该部分由预算管理、收支管理、资产管理和业务管理4类二级指标组成。

预算管理情况从预算编制水平、预算执行效益和预算监督成效三个维度去衡量。其中，预算编制水平考量预算编制规范性和科学性；预算执行效益关注预算资金使用效率和成本控制努力程度；预算监督成效反映预算公开透明程度和预算绩效管理水平。

报告显示，预算编制水平方面，该部门预算编制程序总体规范合规，但在项目与科目匹配方面存有不足，预决算差异率较大，预算编制的科学性需要进一步提升。预算执行效益方面，由于支出预算完成率不高、预算执行不到位，结转结余资金较多等原因，该部门预算执行效益得分率总体不高。预算监督成效方面，该部门按要求通过官方网站公开了预决算内容，预算公开透明程度高；对部门所有一级项目开展了绩效自评，并在财政部开展的预算绩效管理考核工作中成绩优秀，但在绩效目标设置方面还存有不足。

收支管理情况从规范管理程度和支出合理程度两个维度去衡量。规范管理程度侧重对部门收支管理规范性的考量，支出合理程度则侧重对部门整体支出结构合理性的分析。

资产管理情况主要从国有资产管理成效维度衡量，包括资产管理规范性和固定资产利用率两方面内容。

业务管理主要从气象各业务条线管理水平维度去衡量，侧重考察业务之间是否存在交叉以及交叉程度，反映部门业务集约化和高效管理情况。

四、评价结论

评价认为，在履职效能方面，该部门较好的履行职能工作，部门工作目标设定依据充分，目标内容总体比较合理，综合观测等核心业务水平发展情况较好，防灾减灾等资金投入产出效果明显，依法行政、基础设施建设、综合管理水平较高。但工作目标在细化程度和可衡量方面存有不足，工作完成时效性有待加强，对部分业务经费应加大投入产出效益，气象数据共享质量有待进一步提高。

在管理效率方面，预算编制程序上规范合规，预算管理、收支管理、资产管理和业务管理都有比较完备的规章制度和内控机制，部门支出结构总体稳定，固定资产利用率较高。但预算编制的科学性方面还有待加强，预算绩效目标设置的精细化、科学化水平还有待提升，地方财政投入机制不稳定、不平衡，项目支出进度偏慢，部分业务还存在交叉。

在社会效应方面，气象工作对促进经济发展、保护生态环境、保障生命安全、减少财产损失等方面具有积极而重要的作用，社会效应呈现良好发展态势。国际影响力逐步提升。社会公众满意度总体较高。但气象经济效益与国际先进水平还有一定距离，防灾减灾能力与保障人民生命财产任务需求还存在一定差距，气象信息服务产品供给水平距离科研、行业和企业用户的精准化需求还有较大的提升空间。

在可持续性方面，气象部门着力深化服务体制改革、业务科技体制改革、行政管理体制改革，气象现代化支撑作用显著，核心技术攻关有所突破，高层次高学历人才培养已显成效。但国家对气象领域财政事权和支出责任没有明确划分，中央和地方财政投入保障机制还不健全、不平衡、不稳定。气象行业市场化社会化力量培育亟需加强，业务布局还有待进一步优化，现代化进程尚需加快，科技创新、成果转化、人才培养机制还需要进一步激活。

以上内容来源于：绩效新时代

中央部门整体支出绩效评价优良案例（二）

齐小乎整理绩效新时代

原国家粮食局2018年部门预算整体绩效评价综合结果良好。财政部预算评审中心在收集、审核、分析相关资料的基础上，采用比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法，从部门决策、部门管理、履职效能和满意度四个方面进行评价。评价共设置4项一级指标、11项二级指标和26项三级指标。

示范

国家粮食和物资储备局：持续推进改革能力不断提升

国家粮食和物资储备局（原国家粮食局）2018年部门预算整体绩效评价综合结果良好。财政部预算评审中心在收集、审核、分析相关资料的基础上，采用比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法，从部门决策、部门管理、履职效能和满意度四个方面进行评价。评价共设置4项一级指标、11项二级指标和26项三级指标。

一、部门决策与管理指标分析

一是部门决策。该项一级指标包含“工作任务设定”和“项目设定”两项二级指标。

工作任务设定情况分析结果显示，部门年度工作任务设定符合国家大政方针和部门职责，任务设定科学，落实措施有效。项目预算执行率低的主要原因：首先受客观因素影响，部分项目未完全执行。其次部分项目预算编制不够准确。

项目设定情况分析结论为：部门项目与年度工作任务基本相符，但部分项目内容和绩效目标有待进一步优化。

二是部门管理。该项一级指标包含“预算管理”“收支管理”“内控管理”“人力管理”和“资产管理”5项二级指标，具体评价结果如下：

——预算管理情况。部门预算管理工作总体规范，但预算管理工作质量和管理水平仍有待进一步提高。按照部门预算管理工作的相关要求，部门编制了2018年预算及2018年-2020年中期财政规划，预算编制较为规范，内容基本完整。预算执行方面，部门项目支出预算执行率偏低。预算绩效方面，尽管部门采取了必要措施督促指导项目单位做好绩效自评工作，但自评工作质量还不够高，部门对预算绩效工作的监督指导作用有待进一步加强。预算监督方面，部门对所管理的中央预算内投资和中央财政转移支付资金的使用情况及地方项目建设情况缺乏有效的监管机制，相关数据统计汇总不够及时，准确反映财政资金使用效益及时准确性稍差。

——收支管理情况。部门收支结构基本合理，收支管理较为规范。部门人均基本支出保持在合理范围之内，涉及重点工作任务的一级项目支出安排总体较为合理。部门取得的各项收入合法合规，资金拨付和使用的审批程序、手续完整，财务核算符合国家财经法规和财务管理制度、专项资金管理有关规定，收支管理较为规范。但部门支出结构和支出内容仍有待进一步优化：一是个别单位基本支出挤占项目支出；二是部分项目支出内容交叉重复；三是个别项目支出内容不符合预算。

——内控管理情况。部门内控制度仍有待完善，合同业务管理亟待加强。部门根据财政部的相关要求，围绕预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、建设项目业务和合同业务等六大业务逐步建立起了部门的内控制度。从2018年部门内控报告来看，尽管部门大部分业务制度得到了有效的执行，但部门对合同管理的程序还不够健全。

——人力管理情况。部门重视人事管理和素质能力建设工作，人力管理规范有效。体现在管理工作的许多方面。

——资产管理情况。部门资产管理总体较为规范，但个别设备的利用情况和部门固定资产的动态管理情况仍有待优化。

二、履职效能情况

该项一级指标包括“粮食宏观调控”“粮食产业发展”和“粮食行业建设”3项二级指标，全面覆盖了部门职责、年度工作任务和部门项目。

对于粮食宏观调控情况，评价设置了粮食安全监管、收储制度改革和去库存、粮食信息监测研判、粮食应急供给保障及军粮日常供应保障5项三级指标开展分析，全面覆盖了部门“全面加强粮食流通监管”“积极稳妥推进粮食收储制度改革”“加快推动粮食库存消化”“创新完善粮食宏观调控”4项重点工作，和“加强改进粮食安全省长责任制考核”“加快构建国家粮食电子交易平台体系”2项支撑工作。

对于粮食产业发展情况，评价设置了“优质粮食工程实施”“粮食企业改革和发展”及“粮食流通体系完善”3项三级指标开展分析，全面覆盖了部门“大力发展粮食产业经济”“深入实施‘优质粮食工程’”2项重点工作，和“提升粮食行业信息化建设水平”“切实提高粮食流通设施现代化水平”2项支撑工作。

对于粮食行业建设情况，评价设置了“粮食行业标准及法制建设”“公共服务能力建设”和“研究创新能力建设”3项三级指标开展分析，全面覆盖了部门“加快推进粮食安全保障立法”“深入实施科技兴粮和人才兴粮”2项支撑工作。

三、社会满意分析

该项指标包含“社会满意”一项二级指标。评价报告称，相关部门及服务对象对部门2018年工作总体较为满意。国务院领导同志对2018年部门全年工作情况做出重要批示，肯定了原国家粮食局全年的工作成绩，部门办理的39件全国人大代表、政协委员议案建议提案，按时办结率达到了100%。自2018年初12325粮食流通监管热线开通以来，部门共接收各类举报和投诉404件，相关人员对办理情况较为满意。但部门满意度还有进一步提升的空间：一是对办理的全国人大代表、政协委员议案建议提案的沟通协商率、满意率等相关数据进行跟踪和采集不够，不利于全面反映办理成效。二是12325热线服务质量有待进一步提升。

四、相关建议

针对评价中发现的问题，评价报告提出三点建议。

首先，加强部门战略规划，积极适应粮食安全新形势新要求。一方面，注重前瞻性、精准性、协调性，按照统筹协调、分类施策、突出重点、聚焦难点的原则，进一步加强部门战略规划和工作任务的顶层设计，在更高层次上保障粮食安全。另一方面，进一步聚焦核心工作目标，强化项目对重点工作的支撑力度。项目内容要与部门规划、年度工作任务相衔接，建立“部门战略发展规划

——年度工作任务——具体工作目标——项目设置或调整”的全链条管理，保障项目与工作任务有效衔接。

其次，优化部门管理方式，推动粮食治理现代化水平提升。要全面优化部门预算管理，准确把握部门的工作重点，对预算资金合理排序，便于财政部门了解主要业务，统筹兼顾，保障重点，增强预算资金与工作需求的匹配程度。要全面提高部门预算编制工作的科学化精细化水平。部门还需打破惯性思维，加强结转结余资金管理，盘活财政存量资金。积极引入现代管理方式，推动部门目标管理工作优化。

最后，强化履职尽责，培育部门可持续发展新动力。一是优化完善粮食宏观调控，加快构建在市场机制基础上的粮食宏观调控体系，加快打造权威的国家粮食信息发布机制平台，加强信息收集分析和市场监测，为粮食宏观调控提供可靠依据。二是准确编制军粮差价补贴项目预算，优化军粮供应管理工作。三是着力营造粮食产业发展良好环境，助力粮食产业高质量发展目标的实现。加快推动国有粮食企业改革，建立健全现代企业制度，积极发展混合所有制经济，加快转换经营机制，增强国有粮食企业的市场化经营能力和粮食产业经济发展活力。

以上内容来源于：绩效新时代

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