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中午看到同事一篇文章中提到“适用优先”问题，于是对法律适用的“效力优先”和“适用优先”规则提出来探讨。 对某些违法行为，法律、行政法规、规章均有关于处罚的规定，比如，对于未按类别分类收集医疗废物的行为，《医疗废物管理条例》和《医疗卫生机构医疗废物管理办法》均做了处罚的规定。那么《行政处罚决定书》引用法律规范应同时引用法律、行政法规、规章吗？能否只引用规章？这涉及到法律适用中的“效力优先”和“适用优先”问题。假如下位法与上位法相抵触的话，则适用“效力优先”规则，下位法无效，只能适用上位法。但是如果下位法与上位法不相抵触，这个时候下位法是上位法的具体化，则适用顺序是由低到高，这就是“就近适用”规则，在德国和我国台湾地区称之为“适用优先”规则[1]。 一、“效力优先”规则，就是我们常说的“上位法优于下位法”规则。指同一事项上存在两个或以上的法律规范，低位阶的法律规范与高位阶的法律规范相抵触时，优先适用高位阶的法律规范[1]。《立法法》第87-89条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”“行政法规的效力高于地方性法规、规章”“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”。“效力优先”规则的适用前提是：下位法与上位法相抵触。在卫生行政执法中，发现下位法与上位法抵触的现象还是存在的，比如：对医疗机构未按规定对医疗器械进行消毒的情形，《传染病防治法》第69条第5项的规定是责令改正，通报批评，给予警告…。《消毒管理办法》（2017年修改版）第41条规定是责令限期改正，可以处5000元以下罚款…。《医院感染管理办法》第22条第4项的规定是责令改正，逾期不改的，给予警告并通报批评。上述下位法与上位法相抵触，应适用“效力优先”规则，下位法无效，应适用《传染病防治法》。 “效力优先”规则还应注意法律规范中的“准用性规范”问题。比如，《行政许可法》第42条规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。《医疗机构管理条例》第19条规定，执业登记的时限为45日。虽然《医疗机构管理条例》位阶低于《行政许可法》，但是，因为《行政许可法》第42条还规定了“法律、法规另有规定的，依照其规定”（即所谓的“准用性规范”），因此，执业登记的时限为45日并不违反上位法的规定（注：目前有些行政机关承诺10个工作日完成，那就应当依据承诺时限办理）。 二、“适用优先”规则，即下位法与上位法不相抵触时，适用顺序是由低到高。当不同位阶法律对相同事项规定并无冲突时,不同位阶法律规范在拘束力方面无所谓高低之分，下位法是上位法内容与精神的具体化,更具有明确性、可操作性和可预见性，此时应优先适用下位法而不是上位法。此外，优先适用上位阶法将使得下位阶法的制定毫无意义[1]。上述举的医疗废物管理例子是几年前做的一个案件，当时在《行政处罚决定书》仅引用《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，有观点提出应引用《医疗废物管理条例》，其认为根据《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，仅引用规章，法院判决将不一定适用。其实该观点没有考虑“适用优先”规则，对于医疗机构未按类别分类收集医疗废物的行为，《医疗卫生机构医疗废物管理办法》与《医疗废物管理条例》不相抵触，则适用上应“适用优先”规则，因为按照《医疗废物管理条例》，对该行为是由卫生或者环保处罚，到底是哪个部门处罚没有明确，而下位法《医疗卫生机构医疗废物管理办法》《医疗废物管理行政处罚办法》予以明确哪些行为是卫生处罚，哪些行为是环保处罚。当然优先适用下位法并不排斥上位法的适用，如同时援引上位法，并不存在适用法律的错误，即上述案例中同时引用《医疗卫生机构医疗废物管理办法》《医疗废物管理条例》也并无不当。上述认为行政审判对规章是参照，不是依据，担心法院判决不适用的观点，也可以直接用最高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》反驳，该会议纪要指出“在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用”。 参考文献 [1]顾建亚.行政法律规范冲突的适用规则研究[M].杭州:浙江大学出版社,2010. 以前还写了几篇卫生法律规范适用的文章： 1.卫生行政法律规范适用问题探讨之一 —— “上位法优于下位法” 2. 卫生行政法律规范适用问题探讨之二 —— “特别法优于一般法” 3. 卫生行政法律规范适用问题探讨之三 —— “新法优于旧法”（待上传）
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