|
2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定，党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。 目前，对于党内法规的效力位阶，相关文章中尚存在不同理解和认识。 第一种意见认为，“根据效力位阶排序，党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”。根据这一意见，很容易得出以下结论，即党内法规的效力位阶是：党章>准则>条例>规定>办法>规则>细则。 但是，这样理解是存在问题的。例如，2012年《中国共产党党内法规制定条例》第四条曾规定，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。与新的规定对比不难发现，规则的排序退后了两位。如按照上述关于党内法规效力位阶的理解，就会产生一个新的问题：2019年9月以前制定的规则，较之于2019年9月之后制定的规定、办法，谁的效力更高？ 但是，这样理解也是存在问题的。一是从中央党内法规的审批看，条例草案一般由中央政治局会议审议批准；规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准。条例的审批层级明显更高。二是从中央党内法规与地方党内法规的区分看，条例只能用于中央党内法规的名称，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规只能使用规定、办法、规则、细则的名称。因此，条例在大多数情况下，效力位阶是高于规定、办法、规则、细则的。 可见，关于党内法规的效力位阶问题，确需进一步厘清。 笔者认为，《中国共产党党内法规制定条例》第五条是对党内法规名称的规定，虽与效力位阶有一定内在关联，但并非是对效力位阶的规定。《中国共产党党内法规制定条例》第三十一条做出了关于党内法规效力位阶的规定： 1.党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触； 2.中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定党内法规不得同中央党内法规和规范性文件相抵触； 3.中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规的效力高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，省、自治区、直辖市党委制定党内法规不得同中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规相抵触。 上述规定明确了党内法规的效力位阶，其制定机关不同，效力位阶也相应不同。值得注意的是，《中国共产党党内法规制定条例》第二十九条第二款明确规定，党内法规发布时，党内法规标题应当添加题注，载明制定机关、通过日期、发布日期。这样，就比较便于比较其效力位阶了。由此，我们还可以进一步探讨党内法规在名称上的效力位阶问题，以利于在工作中更好的理解和执行。 1.党章。党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。 2.准则。《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定，准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定；第二十八条规定，在中央党内法规中，准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准；条例草案一般由中央政治局会议审议批准；规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准。同时，《党章》规定，党的民主集中制的基本原则是：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。由此可见，准则的效力位阶一般应当高于条例、规定、办法、规则、细则。 但也可能存在特殊情况，例如，《中国共产党党内监督条例》也是中央委员会全体会议审议通过的，该条例与准则的效力位阶关系，依据现有规定不易判断。从有关新闻报道看，“中办法规局有关负责人透露，准则的效力高于条例、规定、办法、规定、细则等其他五类党内法规……根据《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，要突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用，这也凸显了准则的效力高于其他五类”。 3.条例。《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定，条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。条例与“规定、办法、规则、细则”的效力位阶比较，可在两种情况下考虑： 一是均属中央党内法规的情况。条例与“规定、办法、规则、细则”均属中央党内法规，均采用中央文件形式发布。这种情况下，根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十八条的规定，条例草案一般由中央政治局会议审议批准；规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准。可见，一般情况下，条例的效力位阶应较高。但也不排除存在特殊情况，即规定、办法、规则、细则也可能由中央政治局会议审议批准，这时就难以比较效力位阶了。 二是分属中央党内法规和非中央党内法规的情况。条例系中央党内法规所用名称。《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。同时，《中国共产党党内法规制定条例》第三十一条规定，中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。可见，此种情况下，条例的效力位阶高于规定、办法、规则、细则。 4.规定、办法、规则、细则。同一制定机关制定的规定、办法、规则、细则，效力位阶相同。因此，2019年《中国共产党党内法规制定条例》与2012年《中国共产党党内法规制定条例》中“规则”名称排序不同，应属文字修改，不能认为规则的效力位阶低于规定、办法。 不同制定机关制定的规定、办法、规则、细则，则存在效力位阶差异。例如，作为中央党内法规的规定、办法、规则、细则，效力位阶高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的规定、办法、规则、细则；中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的规定、办法、规则、细则，效力位阶高于省、自治区、直辖市党委制定的规定、办法、规则、细则。 需要注意的是，《中国共产党党内法规制定条例》不仅对党内法规的效力位阶作出了规定，还对部分规范性文件的效力位阶作出了规定。该条第三十一条第二项规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定党内法规不得同中央党内法规和规范性文件相抵触。例如，省、自治区、直辖市党委制定的“规定、办法、规则、细则”不得同中央制定的决议、决定、意见、通知等相抵触。 此外，2001年中共中央纪委对四川省纪委办公厅关于惩戒性规定制定权限的请示的答复规定，由省、自治区、直辖市纪委起草的党内惩戒性规定，应当报省、自治区、直辖市党委审定后以党委名义发布，或者经省、自治区、直辖市党委批准后，以省、自治区、直辖市纪委名义发布。但《中国共产党党内法规制定条例》第二十九条规定，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规采用党委文件或者党委办公厅文件形式发布。因此，省、自治区、直辖市纪委不能以自身名义发布党内法规。 （本文系个人对2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》的初步思考和学习，可能不完全准确，仅供大家共同学习中参考） |
|
|
