超市多次经营标签违法的食品，是分别单独处罚还是合并处罚？

[案情]

A市场监管局执法人员在2020年1月15日对Y超市的监督检查中发现其经营标签未标示厂名厂址的面包，遂于1月25日对该违法行为立案。2020年2月10日A市场监管局执法人员在处理一消费者对Y超市的投诉举报中发现Y超市经营的某品牌蜂蜜标签上宣传医疗疗效。执法人员均认为Y超市经营的面包和蜂蜜标签违法，应依据《食品安全法》第125条第1款第2项“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”处罚。

[分歧]

但是在对Y超市如何立案办理上，执法人员出现不同意见：

第一种意见认为，Y超市经营标签违法的面包和蜂蜜是一个违法行为。因此，对其后发现的经营标签违法的蜂蜜违法行为不另行立案处理，而是并到已先行立案的经营标签违法的面包案中处理，按一个处罚案由Y超市经营标签违法食品案立案办理。

第二种意见认为，Y超市经营标签违法的面包和蜂蜜是两个违法行为，应按两个处罚案由Y超市经营标签违法的面包案、Y超市经营标签违法的蜂蜜案分别立案办理。理由一，Y超市经营了两种不同的食品。理由二，这两种不同食品是Y超市在不同的时间从不同的供货商购进，2019年12月1日从B供货方购进涉案面包，2019年12月26日从C供货方购进涉案蜂蜜，因此应当认为是两个违法行为。

第三种意见认为，原则上要以Y超市经营标签违法食品案为案由办一个处罚案件。但是考虑到以Y超市经营标签违法的面包案、Y超市经营标签违法的蜂蜜案分别立案处罚，与只办一个处罚案件相比，也未加重或减轻对Y超市的罚款，那么办两个处罚案件的做法也不违法。

[评析]

笔者赞同第一种意见，原因如下：

虽然《行政处罚法》施行多年未作大的修改而有其滞后性。但是笔者认为，仍然可以从《行政处罚法》的有关法条和行政法的有关基本原则来找到解决本案分歧的思路和对策。

一、《行政处罚法》第29条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，Y超市2019年12月1日从B供货方购进经营标签违法的面包，2019年12月26日从C供货方购进经营标签违法的蜂蜜，到案发时止，同属Y超市经营标签违法食品的一个连续状态违法行为，因此应当从该连续状态行为发生时起到终了时止也就是从2019年12月1日起到案发时止计算为一个违法行为。

二、《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”既通称的“一事不二罚”。笔者认为本案也适用该法条，既对同一违法主体Y超市经营标签违法食品的连续状态行为，不能拆分成两个处罚案件给予两次罚款。

三、如果对同一连续状态违法行为拆分成两案来立案办理，也会违反行政法的高效便民基本原则。一是立案两次、案件调查终结两次、作出行政处罚决定书两次等，显然都将降低行政机关执法工作效率。二是对处罚当事人来讲，两次的接收行政处罚事先告知书和行政处罚决定书、两次的陈述申辩或听证、两次的行政复议及行政诉讼等，无疑也会增加当事人的负担。

综上所述，本案应按第一种意见办理。

[启发]

行政执法中，应多将具体法条放在行政法基本原则的大框架下,结合行政法的合法性、合理性、信赖保护、高效便民等基本原则理解运用具体的法条和处理具体的行政执法事务。

       作者：曾霞 湖南省衡阳市市场监管综合行政执法支队