协同治理理论探析

【摘　要】协同治理理论是一门新兴的交叉理论，它的两个理论基础是作为自然科学的协同论和作为社会科学的治理理论。协同治理，简单来讲，就是在开放系统中寻找有效治理结构的过程。协同治理理论就是有关在开放系统中有效治理结构形成的研究范式。换一个角度看，协同治理理论就是用协同论的知识基础和方法论来重新检视治理理论。因此，协同治理理论的提出和完善对于改善治理效果，实现“善治”的治理目标有着重要的参考价值。

【关键词】协同治理；协同论；治理理论

协同治理理论是一种新兴的理论，它是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论。可以说，作为一种新兴的交叉理论，协同治理理论对于解释社会系统协同发展有着较强的解释力。然而，协同治理理论在社会科学中的应用才刚刚起步。本文在分析协同论和治理理论的基础上，对协同治理理论的基本内涵做了初步分析。同时本文作为一种理论探索，也希望能求教于学界同仁。

一、协同论要义分析

协同学（Synergetics）一词，源于希腊语，意为“协调合作之学”。协同学是由西德的理论物理学家赫尔曼·哈肯于1971年创立的，它的基本假设是：甚至在无生命物质中，新的、井然有序的结构也会从混沌中产生出来，并随着恒定的能量供应而得以维持。基于这种假设，赫尔曼·哈肯在其《高等协同学》一书中明确提出了协同学的研究对象，即“协同学是研究由完全不同性质的大量子系统（诸如电子、原子、分子、细胞、神经原、力学元、光子、器官、动物乃至人类）所构成的各种系统。本书将研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。我们尤其要集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”

可以说，协同学是一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。这就使得协同学不仅在自然科学领域，而且在社会科学领域也得以广泛应用。协同学研究中面临着对两种现象的解释，即一是有序的集体行为的发生，一是自组织行为的发生。对集体行为和自组织行为发生学的阐释就构成了协同学中的两个基本原理：支配原理和自组织原理。下面就此两个原理展开说明。

1.协同学的支配原理

协同学中的一个很重要的原理就是支配原理（也叫伺服原理）。在介绍支配原理之前需要先明了协同学中的一个核心概念，即序参数。序参数是一种描述宏观系统有序度的一个参数，它代表着宏观系统的序的状态。哈肯将其称之为“使一切事物有条不紊地组织起来的无形之手”。哈肯引入“序参数”这一概念用来描述处于无序状态的系统是如何形成有序状态的系统的。可以说，“序参数是系统相变前后所发生的质的飞跃的最突出标志，它是所有子系统对协同运动的贡献总和，是子系统介入协同运动程度的集中体现。其旨趣在于描述系统在时间进程中会处于什么样的有序状态、具有什么样的有序结构和性能、运行于什么样的模式之中、以什么样的模式存在和变化等。”换句话说，序参数由各个子系统的协作而产生，反过来，序参数又支配各个子系统，使系统形成了新的有序状态。

协同学的支配原理就是以“序参数”为核心的。协同学认为“子系统总是存在自发的无规则的独立运动，同时又受到其它子系统对它的共同作用——存在着子系统之间关联而形成的协同运动，在临界点前，子系统之间的关联弱到不能束缚子系统独立运动的程度，因此，子系统本身无规则的独立运动起着主导作用，系统呈现无序状态。随着控制参量的不断变化，当系统靠近临界点时，子系统之间所形成的关联便逐渐增强，当控制参量达到‘阈值’时，子系统之间的关联和子系统的独立运动，从均势转变到关联起主导地位的作用，因此在系统中便出现了由关联所决定的子系统之间的协同运动，出现了宏观的结构或类型。”这段论述说明了以“序参数”为基础的支配原理的作用过程，其中子系统之间的关联便是协同学中的所指的序参数。同时协同学也认为系统宏观结构由几个序参数共同决定。由此也就引出了协同的二层含义：子系统之间的协同合作产生宏观的有序结构，这就是“协同”的第一层含义；序参数之间的协同合作决定着系统的有序结构，这是“协同”的第二层含义。[4]（P24）

然而在系统中并非只存在协同，也存在着竞争。如处在临界点的系统中存在着几个序参数，而且每个序参数都蕴含着一组微观组态，每个微观组态都对应着一定的宏观结构，如果每个序参数之间处于均势状态，彼此之间就会自动形成妥协，如果随着控制参量的继续变化，处于合作中的几个序参数的均势状态被打破，序参数之间的竞争也会日益尖锐，最终形成只有一个序参数单独主宰系统的格局。这从子系统之间的协同运动来看，已经达到了更高一级的协同，也就是更高一层的有序。这也得出一个结论：协同形成结构，竞争促进发展，这是相变过程中的普遍规律。

2.协同学的自组织原理

哈肯认为，从组织的进化形式来看，可以把它分为两类：他组织和自组织。如果一个系统靠外部指令而形成组织，就是他组织；如果不存在外部指令，系统按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，就是自组织。自组织现象无论在自然界还是在人类社会中都普遍存在。

从静态角度看，自组织指的是开放系统在子系统的协同下出现的宏观新结构；从动态的角度看，自组织是指系统从无序状态转变为有序状态，或者从旧的有序状态转变为新的有序状态，这种相变是由系统内部自身组织起来，通过各种形式的信息反馈来控制和强化这种结构的组织行为，这种组织行为并未从外部环境中得到怎样组织起来、形成什么样的结构以及如何维持、发展这种结构的信息。换句话，系统新的有序结构和功能的形成是系统自己组织起来的，是大量子系统之间既相互竞争又相互合作，共同作用的结果。这种作用和行动没有外部命令的支配。

自组织过程是开放系统的非平衡相变过程。对自组织过程进行描述和分析的自组织原理的主要观点有：（1）系统的普遍性和开放性。自组织理论中所指的“系统”具有相当的普遍性，包括非生物界和生物界、微观的和宏观的，同时强调系统的开放性，因为自组织过程需要从外界进行物质、能量和信息的交换。（2）系统相变的自发性。系统从无序到有序或形成新的结构和功能，主要是系统内部的因素自发组织建立起来的。（3）自组织能力是系统自身内部的力量。协同理论中的“自组织”就是系统自身具有能使系统从不平衡状态恢复到平衡状态的能力，这种自组织能力赋予一个系统从无序到有序的转变机制和驱动力。（4）序参数是自组织发生的关键。各种自组织系统的形成都是由于子系统之间的合作形成序参数，在序参数的作用和支配下形成一定的自组织结构和功能。（5）控制参数的改变是系统自组织形成的重要途径。（6）自组织是子系统协同作用的结果。协同是一切相变的基础，平衡相变和非平衡相变都是协同现象，在临界点附近，系统中的子系统相互作用，都被卷入控制参数所主导的行动之中。自组织过程强调系统内部各子系统（或各个要素）之间的差异与协同，强调差异与协同的辩证统一以达到的整体效应。

协同学所揭示的开放系统中有序结构的形成过程，用简单的话来描述就是：在一个开放系统中，各个组成部分不断地相互探索新的位置、新的运动过程或者新的反应过程，系统的很多方都参与这个过程，在从外界有能量不断地输入的情况下，甚至是一种新的新加入物质的影响下，一种或者是几种共同的，也就是集体的运动或反应过程压倒了其它过程，这种过程不断地自我加强，最终支配了所有其它运动形式，形成一种新的宏观结构。

哈肯创立的协同学也具有普遍性，不论是在宏观系统还是在微观系统，只要存在着开放系统，那么它就可以在一定条件下呈现出有序的结构。在某种意义上说，不同的学科（物理学、化学、生物学、社会学、经济学等）都在不同的角度研究协同现象，研究从混沌中产生有序现象的机制和规律，而协同学则抓住了不同系统中存在的共性，因此，协同学具有明显的方法论意义，成了连接不同学科的桥梁和纽带，从而得到了广泛地应用。

二、治理理论的发展

治理（Governance）一词原本指涉的是与国家公共事务相关的管理活动或者政治活动，原意是控制、操纵和引导。1989年世界银行首次使用治理危机（crisis in governance）一词以后，治理就开始被广泛地应用于政治发展之中。随后在世界银行、经济合作与发展组织（OECD）和联合国有关机构的报告或文件中，治理一词频频被使用。可以说，治理概念既是一个新概念，也是一个旧概念。说它是一个旧概念是因为很早以前就存在治理（Governance）一词，只不过它的本意如前所述是控制、操纵和引导，且经常与统治（Government）一词交叉使用；说它是一个新概念是因为在20世纪90年代以来，社会科学者又赋予了治理以新的内涵，使得治理概念不仅在政治学领域，而且在经济社会领域也得到了广泛应用。因此治理所涵盖的范围既超过了传统的经典意义，其涵义也与统治（Government）一词大有分别。下面就对被赋予新内涵的治理概念进行一个梳理。

在治理理论的创始人之一罗西瑙（James.N.Rosenau）那里，治理与统治的概念被区分开来。在其代表作《没有政府的治理》一书中，他指出了治理与统治的区别：两者虽然都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行，而治理则既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。P4-5

同时，他对治理做了进一步阐释，他认为治理是一种规则体系，它更依赖于主体间的同意，更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系。尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。在这里，罗西瑙已经意识到各个主体间的相互协作与竞争的重要性，指出了治理实际上是一种各治理主体间的竞争与协作过程，在这个过程中，各个治理主体在竞争与协作的过程中，制定出为大多数人所接受的规则，从而实现治理的目标。

罗伯特·罗茨（R.Rhodes）认为治理是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。他列举了治理的六种不同的用法：作为最小国家的治理；作为公司治理的治理；作为新公共管理的治理；作为“善治”的管理；作为社会—控制系统的治理；作为自组织网络的治理。同时，他认为治理最重要的是治理作为最小国家、社会—控制论体系以及自组织网络的用法，并提出了“治理”的几个基本特征：（1）组织间的相互依存，这意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了；（2）相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间持续互动；（3）游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；（4）保持相当程度的相对于国家的自主性，网络不对国家负责，它们是自组织的。可以看出，罗茨认为在社会系统中，治理需要各种行为体的合作互动，而这种协作与互动会形成一种自组织网络，这种自组织网络是自主而且自我管理的网络，从而实现社会系统的良好发展。

简·库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van.Vliet）认为，“治理可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的‘共同’结果或者后果。这种模式不能被简化为一个行为者或者一个特殊的行为者团体。”而且“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”可以说，库伊曼和弗利埃特是从系统的角度看待治理概念的，他们所强调的一种新的结构或秩序的形成不是来自于外力，而是系统内部的多种行为者的互动（协同），也正说明了治理过程中自组织的特性。

格里·斯托克（Gerry Stoker）在梳理了现有各种的治理的概念之后，指出了治理概念的一个共同之处：“治理所指，是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”同时，他提出了作为理论的治理的五个观点：（1）治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；（2）治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；（3）治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；（4）治理指行为者网络的自主自治；（5）治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。斯托克将作为互动过程的治理的最终目标归结为建立起一种自我管理的网络。而这种网络的形成需要系统的协作，借用他自己的话来说就是“系统的协作是伙伴关系的更进一步，达到各个组织互相了解、结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络。”同时指出“系统协作的伙伴关系涉及的是‘关于规则的游戏’（games about rules），这是由于系统协作必须设计、意图分明地选择和采用某些治理规则和结构”。

鲍勃·杰索普（B.Jessop）在分析治理概念时，认为“按照较窄的含义理解治理就是自组织或heterarchy，其表现形式包括自组织的人际网络、经谈判达成的组织间协调以及分散的由语境中介的系统间调控或驾驭。而后两种场合涉及多种组织、机构和系统（它们彼此独立运作，但是因为相互依存而有结构上的联系）的自组织调控。”同时认为，自组织治理的兴起与等级制的协调日益丧失其优越性有关，同人们试图从外部“控制”系统所引发的诸多问题有关，而复杂系统在动荡环境中是具有自动调节功能的。杰索普与上述学者们相比，更为直接地表明了治理的自组织性，同时也从系统论角度对自组织做了三种形式的划分：（1）人际关系网的结成；（2）组织间关系的自组织，这种自组织以有着明确目标和任务的组织之间的谈判和正面协调为基础，而且又以组织间的共同利益和具有达到互利的独立资源为基础；（3）具有纲领性或负有明确使命的组织在若干系统之间的调控。如此，人际的信任可以促进组织间的谈判顺利进行；组织间的对话可促进系统之间的交流；而负面协调和降低噪声干扰又可以通过增进相互理解和稳定期望而促进人际的信任。

中国学者也对治理的概念做了本土化的论述。比较有代表性的有：俞可平认为，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[10]（P22）陈振明在对全球化及全球治理问题进行分析后，将庞杂的治理理论研究途径集中地阐述为政府管理、公民社会、合作网络三种途径，并提出治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。[11]（P87）

至此，本文已经罗列了诸多的关于治理理论的论述。如果透过这些纷繁的论述，重新审度这些貌似不同的治理理论，我们也可以发现其中一些神似的东西。以下这些特征应该是治理理论的共同之处：（1）治理理论的前提是存在着一个开放的复杂的社会系统，在这个系统中存在着多元化的行为体，这既包括政府组织，也包括非政府组织；（2）在社会系统中的各个行为体之间存在着交流与互动，它们之间的关系是竞争与协作，而且这种竞争与协作建立在信任与共利的基础之上；（3）社会系统的竞争与协作的过程中，会产生与国家具有相对独立性的自主的自组织网络，这种自组织网络是一种新的系统模式或者结构，而且自组织应该成为治理过程中的协调模式之一；（4）治理过程中的系统协作不仅是一种资源分配的过程，更重要的是一种分配规则（或是游戏规则）的建立过程，也可以说，治理是关于游戏规则的活动。（5）治理与秩序是分不开的，治理的直接目标是形成某种稳定的秩序（或者是平衡的结构），它的根本目标是促进公共利益最大化（系统的功效达到优化）。

在对治理理论的描述中，我们是否也看到了协同学的相关论述的影子。这是一种巧合，还是一种简单的套用，抑或是协同论在治理领域的具体应用，就本文而言倾向于最后一种说法。这正如詹姆斯·库伊曼所言，“自然科学近期的发展促使社会科学家开始关心一些概念如（负）熵、非均衡动态、混沌以及耗散结构等对社会现象的解释力。尤其是自从自然科学的一些重要学者自己在生物理论或物理理论与它们对社会世界的应用之间建立联系之后，对于诸如非均衡动态等现象的关心迅速增加。”[12]（P221-222虽然我们并不清楚这些治理理论的学者是否阅读过关于耗散结构、混沌等自然科学的文献，但是这也给与我们一些方法论意义上的启示，那就是从系统论角度思考治理及其机制是实现“善治”的有效途径之一，因为治理的过程就发生在社会系统之中。

三、协同治理理论的内涵

作为一门新兴的理论，协同治理理论还没有明晰的理论框架。或者说，我们还不能将其看作是一种完善的理论体系。虽然如此，作为一种新兴的理论，作为协同学与治理理论的交叉理论，它应该有区别于其他理论范式的特征，只有这样才能称之为一种理论。结合前面所述，本文认为协同治理理论应该具有这样几个特征。

1.治理主体的多元化

可以说，协同治理的前提就是治理主体的多元化。这些治理主体，不仅指的是政府组织，而且民间组织、企业、家庭以及公民个人在内的社会组织和行为体都可以参与社会公共事务治理。由于这些组织和行为体具有不同的价值判断和利益需求，也拥有不同的社会资源，在社会系统中，它们之间保持着竞争和合作两种关系。因为在现代社会没有任何一个组织或者行为体具有能够单独实现目标的知识和资源。

同时，随之而来的是治理权威的多元化。协同治理需要权威，但是打破了以政府为核心的权威，其他社会主体在一定范围内都可以在社会公共事务治理中发挥和体现其权威性。

2.各子系统的协同性

在现代社会系统中，由于知识和资源被不同组织掌握，采取集体行动的组织必须要依靠其它组织，而且这些组织之间存在着谈判协商和资源的交换，这种交换和谈判是否能够顺利进行，除了各个参与者的资源之外，还取决于参与者之间共同遵守的规则以及交换的环境。因此，在协同治理过程中，强调各主体之间的自愿平等与协作。在协同治理关系中，有的组织可能在某一个特定的交换过程中处于主导地位，但是这种主导并不是以单方面发号施令的形式。所以说，协同治理就是强调政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来管理社会公共事务。社会系统的复杂性、动态性和多样性，要求各个子系统的协同性，只有这样才能实现整个社会系统的良好发展。

3.自组织组织间的协同

自组织组织是协同治理过程中的重要行为体。由于政府能力受到了诸多的限制，其中既有缺乏合法性、政策过程的复杂，也有相关制度的多样性和复杂性等诸多原因。政府成为了影响社会系统中事情进程的行动者之一。在某种程度上说，它缺乏足够的能力将自己的意志加诸在其他行动者身上。而其他社会组织则试图摆脱政府的金字塔式的控制，而是要求实现自己控制——自主。这不仅意味着自由，而且意味着自己负责。同时这也是自组织组织的重要特性，这样自主的体系就有更大程度上自我治理的自由。自组织体系的建立也就要求削弱政府管制、减少控制甚至在某些社会领域的政府撤出。这样一来，社会系统功能的发挥就需要自组织组织间的协同。

虽然如此，政府的作用并不是无足轻重的，相反，政府的作用会越来越重要。因为，在协同治理过程中，强调的是各个组织之间的协同，政府作为嵌入社会的重要行为体，它在集体行动的规则、目标的制定方面起着不可替代的作用。也就是说，协同治理过程是权力和资源的互动过程，自组织组织间的协同离不开政府组织。

4.共同规则的制定

协同治理是一种集体行为，在某种程度上说，协同治理过程也就是各种行为体都认可的行动规则的制定过程。在协同治理过程中，信任与合作是良好治理的基础，这种规则的重要性就犹如协同学中的序参量，这种规则决定着治理成果的好坏，也影响着平衡治理结构的形成。在这一过程中，政府组织也有可能不处于主导地位，但是作为规则的最终决定者，政府组织的意向在很大程度上影响着规则的制定。在规则制定的过程中，各个组织之间的竞争与协作是促成规则最后形成的关键。

最后一点需要指出的是，协同治理的基本逻辑建立在对理性世界的信仰之上，相信理性的力量可以化冲突为分歧。但是当人的不理性导致冲突各方的根本利益和原则立场不可调和的时候，协同治理的理念也就失去了它的作用。

在某种意义上说，协同治理理论的诞生源于对治理理论的重新检视。而协同学的相关理论和分析方法则为这种检视提供了知识基础和方法论启示。在这里，本文借用“协同治理”（Synergetic Governance）这个词来表明本文对治理理论的重新检视。因为，治理理论的核心特征就是“协同”（竞争与协作），“协同治理”这个词正好能够反映治理理论的核心特质。用一句话来说，协同治理就是寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果。“协同治理”一词虽然早就出现，但是作为理论的协同治理却仍然不完善。应该说，协同治理理论还是一个亟需开发的领域。

四、协同治理理论提出的意义

协同治理理论作为一门交叉的新兴理论，是协同学和治理理论的有机结合。协同治理理论至少从三个层次启发我们：一是从方法论角度，就是要从系统的角度去看待社会的发展。我们要将社会看成是一个大系统，社会系统中还存在着若干的子系统，它们都是开放性的，在社会复杂系统中既存在着相互独立的运动，也存在着相互影响的整体运动。在系统内各子系统的独立运动占主导地位的时候，系统整体体现为无规则的无序运动；当各子系统之间互相协调，互相影响，能够采取集体行动的时候，系统整体就体现为规律性的有序运动。其中在系统发生相变过程中起决定性作用的变量就是序参量。可以说协同治理理论一个很重要的目标就是要寻找出影响社会治理效果的序参数。

二是从理论内容看，就是要对社会系统的复杂性、动态性和多样性要有清楚的认知。这可以从这样几个角度来理解：首先是社会系统的复杂性，社会系统的复杂性主要是由社会各个子系统之间的相互作用体现出来，各个子系统之间既有竞争，又有协作，有时竞争关系占主导，有时协作关系占主导，而且它们之间结合的方式是多种多样的，因为子系统内部还有自己独特的结构。协同治理理论追求的是如何促进各个子系统之间的协作，进而发挥系统的最大功效。其次是社会系统的动态性，这种动态性不仅体现为各个子系统之间的相互竞争与协作，而且体现为系统整体的从无序到有序，或者从一种结构到另一种结构的转变。在一个系统中，总是有些力量要维护现存状态，另外一些力量则要改变现存状态。就是这种向心力和离心力的此消彼长构成了系统发展变化的动力。协同治理理论强调的就是在相互斗争的力量之间寻找分化与整合的途径不断实现治理效果的优化。最后是社会系统的多样性，社会系统内部越来越分化、专门化和多样化，由此导致的目标、计划和权利的多样性。在社会系统内部的各个行为体拥有不同的资源，也具有不同的利益需求，也就导致了各个子系统之间的目标的多元，而实现此目标的手段也各种各样。协同治理理论在尊重多样性的基础上，寻求实现各个子系统之间目标和实现目标手段的协同，构建都能接受的共同规则，而遵守这种规则的结果是实现各方的共赢。

最后，协同治理理论对于开放系统下的社会多元化的协同发展具有较强的指导意义。中国市场化改革所带来的是各个主体间的竞争关系的增强，虽然带来了经济社会发展的活力，但是也带来了一系列诸如环境破坏、贫富差距加大等社会问题。协同治理理论尊重竞争，更强调不同子系统或者行为体的协同，以发挥整体大于部分之和的功效。这对于因片面强调竞争所带来的社会问题的解决更具有现实意义。所以，协同治理理论有助于治理效果的改善，从而促进社会协同发展。

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