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刘焉所提出的'废史立牧'的政策未尝不是为了顺应时局，东汉政府在当时面临着巨大的军事压力，西方有凉州豪强联合羌胡部落举兵反叛，军势威胁关中。北方则有鲜卑、乌桓虎视眈眈。国内各地又接连不断爆发农民起义。中央的兵力较少，而且分身乏术，根本无法做到四处补窟窿。所以朝廷只能选择放权，让地方官员发挥出一定的作用，帮助朝廷渡过难关，'废史立牧'的政策便应运而生。 所谓'废史立牧'指得是废除部分地区的刺史，改用州牧来统领一州。刺史在汉代仅仅只是用来监察各郡的官职，本质上并没有行政权力与军事权力。只不过东汉中期以来刺史侵权严重，逐渐攫取到了政治上的权力，实际成为了一州的行政长官。然而这只是刺史通过侵权所得，并非制度规定中可以正当拥有的权力。而且，即使刺史拥有了行政权力，却还没有太多军事上的权力。州牧则不同，州牧不仅仅可以正当行驶统治权力，而且可以合法拥有军队、监督一州的军事。 汉末的战局紧迫，朝廷需要地方官员既行政，又掌军，刺史显然已不符合需求，所以汉灵帝决定废除部分局势紧张的州的刺史，改立州牧。汉灵帝前后设置出了幽州牧、益州牧、豫州牧、并州牧。幽、并是东汉的北疆，设牧是为了防范鲜卑、乌桓乘虚而入。益、豫是当时内陆最为混乱的两个州，设牧是为了平定益、豫二州的民众作乱。 由此来看设立州牧对朝廷来说是有正面的作用的，把刘焉提出的'废史立牧'视为东汉灭亡的罪魁祸首则是十分武断的，因为天下大乱与设置州牧的关系并不大。东汉之所以出现各地乱象频生的情况，第一是因为土地兼并导致贫富差距过大，第二是因为连续的自然灾害导致百姓难以生存下去。而军阀们利用这一点，拥众反叛朝廷。即使朝廷不设置州牧，东汉社会依然会因为战争而走向崩塌，怎么能说'废史立牧'反倒成了'罪魁祸首'呢？ 关东群雄反董是朝廷势微、群雄割据的标志性事件，然而联军中位至州牧的仅仅只有刘虞、韩馥二人。刘虞在联军中并没有什么强权，反而还被麾下的将军公孙瓒处处掣肘。至于韩馥，则被渤海太守袁绍所架空。由此来看，州牧在反董战争中也没有发挥出巨大的作用，更加谈不上州牧是'罪魁祸首'了。 |
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