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关于住宅小区人防工程作车库利用的法律性质以及与小区内其他类型车库、车位的法律性质辨析 ［第一部分］关于住宅小区人防工程作车库利用的法律性质 住宅楼未必会配套建设车库、车位或地下室，当然目前房地产开发建设一般都会设计车库、车位或地下室并进行配套建设，尤其别墅，但建造成本并不分摊到房屋售价中，尤其所建设的车库、车位或地下室不属于占用小区公共道路或绿化面积或其他属于业主共有的建筑物区分共有部分，就不属于配套建筑物、构筑物及其设施。但人防工程是必须配套建设的，这是《中华人民共和国人民防空法》（以下简称“人民防空法”）所强制要求的，房地产开发商及其他有关土地开发利用建造建筑物、构筑物单位必须执行。 然而，人防工程及其再开发利用为经济建设和人民生活服务的，如本文所要探讨的人防工程车库车位，房屋产权登记或其他相关管理部门是不给办理相关产权证的，也就是房地产开发部门对此没有相应产权登记及产权证书，业主所使用的车位也无相应产权及证书或用益物权登记等。这就难免因人防工程收益的归属问题产生大量纠纷及争议。到底是归国家所有还是开发商所有，亦或是归业主共有，下面主要从法律规定出发，尤其是立法本意、立法背景等角度予以阐明。 人防工程为经济建设和人民生活服务的再开发建设使用 人民防空法第二十条规定：“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”第二十六条规定，“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务”，建设的人防工程在和平时期可以使用或利用，这是人防工程可用于修建地下车库、车位的法律基础。但这种利用应当符合第二十七条的规定“任何组织或个人不得进行影响人民防空工程使用或者降低人民防空工程防护能力的作业”。此外，该法第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。” 第二十八条规定：“任何组织或者个人不得擅自拆除本法第二十一条规定的人民防空工程；确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。”也可看出人防工程是必须要配套建设的。 所谓人防工程，该法第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”就该法实施的各地地方条例一般也会规定诸如城市地下交通干线、地下商业娱乐设施、地下停车场、地下过街道、共同沟等城市地下空间的开发建设，应当兼顾人民防空需要，尤其会要求城市新建民用建筑必须按照国家和地方的规定修建防空地下室。既然是强制性配套建设，房地产开发商必然会把人防工程的费用计入房地产开发项目工程总成本中。另外，该法第五条规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”地方上的也常会规定鼓励、支持企业事业单位、社会团体和个人投资人民防空工程建设，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。实际上可以说随着房地产开发商的房屋出售行为，业主即房屋买受人便转化为实际的土地开发建设利用的投资主体，比如《商品住宅价格管理暂行办法》第五条规定的“商品住宅价格由下列项目构成：……住宅小区基础设施建设费和住宅小区及非营业性配套公共建筑的建设费……” 。查询地方性的规范性文件《北京市商品住宅销售价格构成管理办法》第七条是这样规定的：商品住宅销售价格由以下部分构成：(一)住宅开发成本费用，包括土地使用权出让金、征地费、房屋拆迁补偿补助费、勘察设计及前期工程费、建筑安装工程费、附属工程费和间接费用。结合《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条规定规定的“凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”也就是说这里涉及到的地下室、车棚与小区的公共道路、花园亭台楼阁、绿化带等同类。《城市居住区规划设计规范》又规定，凡国家确定的一、二类人防重点城市均应按国家人防部门的有关规定配建防空地下室，并应遵循平战结合的原则，与城市地下空间规划相结合，统筹安排。将居住区使用部分的面积，按其使用性质纳入配套公建。从以上规定可以得出，人防工程已经作为配套来建设并使用了，当然房屋售价也是包含该项成本的。 该法第七条规定：“国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作。大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”就该法而制订的各地地方条例也会就人民防空工作进行细化的安排并规定。也就是说对原本属于人防工程的部分，若改建成地下车库的话，首先应该向相关政府人防主管部门提出申请，并办理一系列相关手续，如规划许可、施工许可、设计方案报备、使用人防工程责任书等等，以获得批准，同时交纳相应的人防工程使用费。关于人防工程使用费，与之相关的可见该法第四条规定的“人民防空经费由国家和社会共同负担……有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用”，比如房地产开发商就需要该种费用。关于“人防工程使用费”，这是必须要交的，目前查不到公开的收费标准。 综合以上来看，房地产开发商首先需要办理人防工程的一系列审批手续，在交付房屋后理应将其一并移交住宅体成立的业主委员会，由业主委员会聘请的物业服务单位来进行管理，收益归全体业主共有。也就是说： 第一，人防工程车库建设成本计入房屋售价，业主作为买受人成为该车库共有人之一，车库属于全体业主共同共有，同时根据法律法规规定相关政府人防主管部门有使用的管理权；而且使用者必须经过申请报批程序，并按规定缴纳人防工程使用费。 第二，人防工程车库的所有权从相关法律法规来看并无明确规定，属于产权不明状态；但不管是产权归国家所有还是开发商所有，其收益归全体业主是有法律和事实依据的。当然需要扣除人防工程使用费，同时管理人员的工资及社保等费用、水电费、设施设备维修保养费用、标志标线维护、清洁等费用亦应扣除。 第三，根据以上分析，尤其人防工程车库的形成及成本最终承受方，所附随的土地使用权等等，应当依照房屋配套的建筑物区分所有权制度规定归于全体业主共有，对应区分的具体车位归业主个人所有。 第四，业主委员会成立的，房地产开发商应当向其移交与地下人防车库有关的审批文件，或者是由业主委员会代表全体业主作为人防工程所有权单位出具证明，由业主委员会选聘的物业公司到相关政府人防主管部门重新办理相应审批手续。 从《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房屋权属登记管理办法》《物业管理条例》以及地方性相关法律法规等法律法规的规定来看，住宅楼地下人防工程车库未形成独立的产权，相关政府主管部门也就无从发放产权证，只能附随在承担土地及其建设开发费用的住宅建筑(面积)上，也就是归全体业主所有显然更合理。 人防工程归国家所有在法律上不但难获支持，反倒很有可能涉嫌违宪。《中华人民共和国国防法》第三十七条规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。” 《人民防空国有资产管理规定》第二条规定：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。即指人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程、指挥、通信、警报设施等两大部分资产。”综合来看，相应法律法规并未规定自然人或企事业单位（非国有）投资建设的人防工程的产权归国家所有。从根本大法宪法规定来看，明确规定属于国家所有的并不能覆盖人防工程，即便人防工程涉及到的土地占用，也并非土地所有权，而是土地使用权；此外，也并不属于全民所有制或集体所有制主体或其他主体以国家资产或国有资产直接投入所形成或投资所产生，也没有给予一定补偿而予以征收或征用。对于人防工程，国家既没有投入或投资，也没有给予补偿征收征用，若认定地下人防工程车库的所有权归国家所有或归人防部门所有，从宪法第十三条规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”内容来看，该种认定涉嫌违宪。很明显它也不是无主物或财产性利益，利用排除法也只能是归于全体业主所有。 ［第二部分］居住区内其他类型地下室、车库（含地上）、车位（含地上）的法律性质 本文第一部分谈及了居住区作为人防工程的车库车位产权归属问题，其实不管是人防工程的还是其他类型的车库车位，都涉及到是否符合符合规划要求（应符合城市规划和建筑规划，否则构成违法违章建筑而无法形成所有权）、是否有建设用地使用权（区分房地产开发商与全体业主）、是否属于配套建设、是否属于公摊范畴、建设成本是否分摊到房屋售价（区分权属归房地产开发商还是业主的关键因素之一）等等。如果房地产开发商出售房屋后（此时建设用地使用权已归全体业主），再设立地上车位、建造车库的（包括物业公司），则属于侵害小区业主共有权。成立业主委员会的以其同意与否来区分侵权，未成立的则以全体业主联名的方式，不同意设立车位、车库的，可行使排除妨害请求权，请求其恢复原状，拆除车库或车位的标界物。业主同意的，地上车位、车库的所有权归全体业主，开发商或物业公司已收取的租金，应根据不当得利返还法则返还给业主。比如物权法第74条的规定，占用业主共有的道路的车位属于业主共有，就属于此类情形。 除了人防工程的权属备有争议外，居住区内其他类型的地下室、车库、车位同样颇有争议，厘清它们的物权归属和流转方式，无论是对法律适用还是对房地产开发建设单位都极为重要，当然对于业主也异常重要。尤其涉及转让、抵押或设立其他形式用益物权等，能否流转以及如何流转对于业主或该项权利继受人显得极为迫切。 这里主要涉及民法典中物权法的内容，既然是物权，则它们可归入物权法中物的范畴。作为物权法中的物，应当具备三性：独立性、非人身依附性、可支配性。当然，并不是符合这三性的物就必然受物权法保护，法律同样可以规定哪些物权客体不受保护。那么地上车位、地上独立存在的车库，权属先不管，至少形成所有权是没有问题的。而且从我国法律法规的规定来看，也找不到禁止设立地上车位、地上车库所有权的相关规定。作为不动产的地上车位、车库，采用的一般是买卖合同并转移交付的动产交易模式，买受人无法办理登记或变更登记，只是合法占有人，以占有人身份保有其对地上车位、车库的占有使用收益等用益物权效能。 在第一部分分析人防工程时就涉及到了地下室，此处不再赘述。这属于地下基础部分，是整个建筑物的地基构成部分，不可能独立存在，只能作为建筑物的专有部分存在。但车位、车库、地下室是也并非必然属于配套设施，配套设施是指在功能上辅助于建筑物而存在的设施。大多属于动产，经过安装或附合而成为建筑物的组成部分，如电梯井（作业空间）及电梯；或埋藏于地下的天然气、水、电管道等。地上车位属于占用了一定面积的土地、用划线或其他区分标志予以区分的特定区域。既有构造上的独立性，也有使用上的独立性。从我国的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定来看，建筑物区分所有权中专有部分的认定标准可归纳为“构造和使用上的各自独立性，以及登记性”。构造与使用的独立性这属于客观的事实描述，是事实属性层面的，登记性属于法律规定，乃是法律属性。但是否属于建筑物区分所有权的专有部分，还需要进一步分析。 建筑物区分所有权区分的指向是建筑物，而不是所占用的相应土地，举个例子来讲，在同一个居住小区内，业主与仅购买车位的人（非占用公共道路、绿化以及其他公摊面积所建设的地上车位，对外出售、出租并无法律禁止；而且，即便违反前述情形，只要满足了业主车位需求后依然可以对外出售出租，不过收益要归业主所有），其所享有的权利是有区别的。业主对房屋所属的建筑物的外墙、屋顶、楼梯、电梯等共有部分有共有权，而仅是车位买受人则不享有上述权利，地上车位的单纯买受人并非小区建设用地的按份共有人。当然，该种买受人为了停车是可以使用小区道路的，其权利基础来源于相邻关系的便利通行，而不能是地役权，因为并无这样的地役权合同。类似地，租赁、借用等也无法成立，毕竟没有这方面地意思表示一致。只能将地上车位视作独立存在的土地或建筑物，在其上可建立独立的不动产所有权，通过相邻关系规范来调整。而且只能是建筑物或构筑物这种不动产，不能是土地，因为我国宪法明确规定土地所有权只能归国家或集体所有，而不存在私人土地所有权。 地下车库车位一个来源是人防工程的改造利用，见第一部分的分析，此处不重复。另外就是建设单位（包括房地产开发商）经有关部门审批，在人防工程之外开发建设的地下车库、车位。但现实中基本不存在这种独立的地下车库车位了，而且仍然占用的是小区内的建设用地，土地使用权应归于全体业主。地上车库一种是作为独立的建筑物存在，并形成相应所有权；另一种是建筑物区分所有权方式存在的地上车库，它可以设立在建筑物地表一层，也可以是地上成排修建的车库群，如车棚或其他构造形式。从物权角度看，这类车库是专有部分所有权和建设用地使用权共有权的结合。 |
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