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作者：李东洋 从处分、处理、处罚的联系谈《公职人员政务处分法》的适用 导语 2020年6月20日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》），标志着监察机关对违法的公职人员给予政务处分的情形、适用规则、程序等方面的规定上升为法律，结束了一段时期以来监督全覆盖有漏洞、处分标准不统一的局面，有利于提升政务处分工作的法治化、规范化水平。 《政务处分法》第十四条、第十六条、第十七条、第十八条、第四十条、第四十一条、第四十九条分别规定了监察机关实施的政务处分与刑事处罚、行政处罚、行政处分、组织处理以及人大政协罢免、撤销、免去领导职务之间的适用规则。那么，这几类处分、处理或者处罚到底有什么内涵，它们之间又有什么区别和联系，对于《政务处分法》的适用上又会产生哪些影响？ 先从几个概念入手  1.政务处分 《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第十一条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责，对违法的公职人员依法作出政务处分决定。这是“政务处分”的概念第一次以法律的形式被提出，此前关于“政务处分”的提法主要出现在官方公文和报告当中。《政务处分法》第二条规定，本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。可见，政务处分专指监察机关实施的处分，而任免机关、单位只能实施“处分”。作为过渡性质的《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称《政务处分暂行规定》）第二条规定，公职人员有违法违规行为应当承担法律责任的，在国家有关公职人员政务处分的法律出台前，监察机关可以根据被调查的公职人员的具体身份，依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定，给予政务处分。进一步印证了政务处分的专责性，是监察机关行使监察权的一种形式。 2.行政处分 这里有必要先说一下“政纪处分”的概念。关于“政纪处分”的概念并没有相关的法律法规或者规章予以明确。有观点认为政纪处分是行政处分和党纪处分的合称，很显然这是不正确的。在监察体制改革实施以前，官方的公文和公开披露中往往使用“党纪政纪处分”这样的表述，这里将“党纪”和“政纪”并列，说明“政纪”中并没有“党纪”的含义。通过查找《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）《中华人民共和国行政监察法》（以下简称为《行政监察法》）《人民检察院监察工作条例》《人民法院监察工作条例》《行政机关公务员处分条例》（以下简称《公务员处分条例》）《事业单位人事管理条例》《检察人员纪律处分条例（试行）》（以下简称《检察人员处分条例》）《人民法院工作人员处分条例》（以下简称《法院人员处分条例》）《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行<行政机关公务员处分条例>的通知》《事业单位工作人员处分暂行规定》（以下简称《事业单位处分暂行规定》）《关于企业中由行政机关任命的人员参照执行<行政机关公务员处分条例>的通知》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等法律、法规、规章以及规范性文件，笔者认为“政纪处分”是指任免机关、单位或者改革前的行政监察机关实施的行政处分。主体上应当包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关以及各类事业单位、国有企业等。不应该仅仅认为是国家行政机关实施的处分，而应该理解为管理者基于与被管理着之间的管理关系而做出的内部行为。因为国家行政机关专指中央和地方各级人民政府及其部门。随着监察体制改革的深入推进及《监察法》《政务处分法》的出台，政纪处分也被政务处分和任免机关或者单位实施的处分所取代。为便于区分和表述，下面我们将《政务处分法》规定的任免机关、单位对公职人员实施的“处分”统称为行政处分。 3.组织处理 这并非是一个确切的概念，很多法律法规规章或者规范性文件以及党内法规中都会涉及到组织处理，并没有一个统一的范畴。组织处理通常指对党内职务或者行政职务实施的调整、免职、责令辞职等行为，如免去党支部书记、委员职务，免去领导职务改为非领导职务等。党内法规中关于组织处理的内容较为广泛，需要根据实际情况区别对待。例如，《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》规定组织处理方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等方式；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》规定的组织处理方式包括责令辞职和免职等；中纪委中组部《关于在查处违犯党纪案件中规范和加强组织处理工作的意见(试行)》规定组织处理分为停职、调整和免职3种；《党政领导干部选拔任用工作条例》又明确分为免职、辞职、降职3种。另外，在一些行政法规、规章中也有关于组织处理的规定。例如，公安部《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》提到组织处理包括通报批评、调离岗位等；最高检《关于对检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为纠正、记录、通报及责任追究的规定》 规定组织处理包括暂停执行职务、调离司法办案岗位、延期晋级晋职、责令辞职、免职、调离检察机关、辞退等措施。因此，关于组织处理的方式要视具体问题和具体规定而定，不能一概而论。在《政务处分法》中的“组织处理”，笔者认为应当采取另外一种更加广义的理解，既要包括上述职务调整等狭义上的组织处理措施，还应当包括党纪处分（含民主党派等组织的纪律处分），以及党内或者行政上的批评教育、诫勉、责令作出检查等内容。因为《政务处分法》并未在条文中明确规定监察机关实施政务处分与党纪处分等之间的处理关系。该法第十七条规定的“有关机关”是相对于监察机关而言的其他有关机关，“组织处理”也是相对于政务处分而言的其他组织行为。 政务处分与行政处分、政纪处分的区别和联系 前面已经讲过，政纪处分是监察体制改革前的一种表述，现在已经被政务处分和行政处分所取代，三者之间既有区别又存在着诸多的联系。 区别大致有六个： 一是实施主体不同。政务处分的实施主体是国家监察机关；政纪处分的实施主体是处分决定机关（任免机关、单位或者改革前的行政监察机关）；行政处分的实施主体是任免机关或者单位。 二是法律依据不同。政务处分的依据是《监察法》《政务处分法》等；政纪处分的依据是《公务员法》《检察官法》《法官法》《行政监察法》等；行政处分的依据是《公务员法》《检察官法》《法官法》《政务处分法》等。 三是权力性质不同。宪法赋予的国家权力性质分为立法权、司法权（检察权和审判权）、执法权（行政权）、监察权。政务处分由国家监察机关专责，属于监察权范畴。政纪处分和行政处分是内部行政行为，属于行政权范畴。 四是监督方式不同。实施政务处分是外部监督、专责监督的一种形式，而政纪处分和行政处分是内部监督、自我监督的一种机制。 五是处分种类不同。政务处分规定了六种处分，与行政处分依据的《公务员法》是一致的，但过去的政纪处分依据的《事业单位人事管理条例》只规定了四种，与前两者存在差别。 六是救济程序不同。《政务处分法》规定的救济程序为复审、复核，《公务员法》《行政监察法》规定的救济程序为复核、申诉，《事业单位工作人员申诉规定》（以下简称《事业单位申诉规定》）则为复核、申诉、再申诉。 下面我们再来谈谈他们之间的联系。 一是保护的法益完全一致。无论是政务处分还是政纪处分、行政处分，保护的法益都是国家公权力的正确行使，保证公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守，防止权力被滥用。 二是处分的对象范围大部分重合。政务处分的对象为六类公职人员。政纪处分和行政处分的对象为公务员（含参公）、检察官、法官、事业单位人员、国有企业管理人员，与政务处分的涵盖范围大部分重合。 三是针对的违法行为总体不变。《政务处分法》《公务员法》《公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》等都列举了应当处分的违法行为，从相互对比来看略有差异。但通过归类整理，这些违法行为总体上可以分为六类，即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律。 对《政务处分法》适用上的几点思考 1.政务处分与行政处分不得重复适用。《政务处分法》第十六条和《公务员法》第六十一条都规定了“一事不再罚”原则，明确要求政务处分和行政处分不得重复适用，这是因为政务处分与行政处分之间具有相同的效力和作用。前面已经提到，政务处分与行政处分在处分的对象、保护的法益、针对的违法行为方面具有一致性。虽然在处分种类方面，《事业单位人事管理条例》与《政务处分法》有所差异，但按照《政务处分法》的规定，笔者认为对事业单位工作人员的处分应当统一适用《政务处分法》，《事业单位人事管理条例》规定的四种处分不再适用。这个问题将会在后面进行详细分析。 2.政务处分与组织处理以及罢免、撤销、免去或者辞去领导职务可以并行适用。《政务处分法》第十七条和第十八条规定了两个并行适用原则。一个是公职人员受到组织处理的，监察机关可以同时给予政务处分；另一个是担任领导干部的公职人员被罢免、撤销、免去或者辞去领导职务的，监察机关可以同时给予政务处分。关于这里的“组织处理”，应该采取广义理解，前面已经分析过不再赘述。政务处分在与组织处理并行适用的同时，应当根据违法的性质和程度，参考组织处理的轻重程度确定政务处分的种类。例如，《政务处分暂行规定》第八条规定，政务处分一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配，受到撤销党内职务、留党察看处分的，应当给予撤职等政务处分，严重违犯党纪、严重触犯刑律的必须开除。另外，按照《政务处分法》第五十条的规定，对由人大或者政协及其常委会选举、任命的公职人员实施撤职、开除的，应当先履行罢免、撤销或者免去职务的程序。 3.政务处分与刑事处罚应当配合适用。一般情况下，公职人员犯罪并受到刑事处罚的都应当被开除公职，但也存在例外情况。《政务处分法》第十四条对犯罪的公职人员应当给予政务处分的情形进行了明确。其中第一款规定了必须开除的三种情形，包括因故意犯罪被判处管制、拘役或者有期徒刑的，因过失犯罪被判处超过三年有期徒刑的和剥夺政治权利的。第二款规定了应当开除的例外情形，即被判处管制、拘役或者三年以下有期徒刑的过失犯罪，如果案件情况特殊可以不予开除。第三款规定了予以撤职或开除的情形，主要是被单处罚金或者犯罪情节轻微，检察院不起诉或者法院定罪免刑的。 4.政务处分与行政处罚应当参照适用。《政务处分法》第四十九条第二款规定了公职人员受到行政处罚后，如何适用政务处分的问题，但是该法并没有明确哪些行政处罚应当给予政务处分。不是所有行政处罚都应当给予政务处分的。比如因为违停、闯红灯等一般的交通违章行为就不在政务处分的范围，但如果是酒驾或者危险驾驶这类的严重交通违法行为，就应当予以政务处分。这需要结合该法第三章列举的违法行为参照适用，比如该法第四十条列举的违法行为就可能涉及到行政违法，受到行政处罚。 《政务处分法》对行政处分依据上的影响 1.行政处分的种类应当统一适用《政务处分法》。 《公务员法》《检察人员处分条例》《法院人员处分条例》规定的处分种类与《政务处分法》是一致的，但与《事业单位人事管理条例》的规定不一样。那么事业单位中的公职人员处分种类应当如何适用？笔者认为应当统一适用《政务处分法》，原因有三个方面：一是法律的效力高于行政法规。《事业单位人事管理条例》是由国务院制订的行政法规，效力明显低于作为法律的《政务处分法》。二是从体系解释上更加合理。《政务处分法》第二条第二款、第二十条、第六十五条对事业单位人员处分种类的适用做了明确。三是立法目的比较明确。《关于<中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）>的说明》提到该法制定的目的之一是整合规范政务处分法律制度。从这个意义上讲，统一处分种类也是应有之意。 2.行政处分的违法行为应当兼顾适用相关法律法规。 《政务处分法》第二条规定，本法关于违法行为的内容适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。那么，行政处分的违法行为是否只能依据《政务处分法》？答案是否定的。通过文义解释，该法第二条应当理解为行政处分可以适用《政务处分法》，也可以适用其他法律法规规章或者规范性文件。比如，按照《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十二条的规定，国家工作人员违反计划生育政策超指标生育的，应当给予行政处分，其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。但在《政务处分法》里并没有关于违反计划生育政策的规定，即便该法第四十一条设置了兜底条款，但认定影响公职人员形象，损害国家和人民利益还有些牵强，量纪尺度上也不好把握。如果适用《公务员处分条例》第三十三条或者《事业单位处分暂行规定》第二十一条第四款的规定，问题就能够得到有效解决。再比如，检察官或者法官有违反《检察官法》第四十七条或者《法官法》第四十六条的特殊职务违法行为的，应当按照特别法优于一般法的原则优先适用。 3.行政处分的程序、申诉等应当单独适用其他法律法规。 《政务处分法》第二条第二款明确规定，行政处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。由于政务处分与行政处分在主体、依据、性质等方面的差异，必然导致其程序和申诉上的不同。笔者认为，行政处分的程序、申诉在适用的依据上应当遵循如下规则：如果处分对象是司法机关的公务员（含参公），应当适用《检察官法》《法官法》等；如果是除司法机关外的其他机关公务员（含参公）、国有企业管理人员，应当适用《公务员法》《公务员处分条例》等；如果是事业单位工作人员，应当适用《事业单位人事管理条例》《事业单位处分暂行规定》《事业单位申诉规定》等。 另外，《政务处分法》的条文中还有一些需要进一步作出解释或者明确的地方。比如，前文已经论述过事业单位中的公职人员处分种类应当统一适用《政务处分法》，但事业单位中的其他一般工作人员或者是机关工勤人员是否还应继续适用《事业单位处分暂行规定》以及该规定其他条文的效力又如何等问题还需要做出明确解释。笔者呼吁相关部门尽早出台配套的法律法规以及解释，及时解决法律实务当中的一些矛盾问题，增强法律的适用性。以上内容是笔者在学习研究《政务处分法》中的一些思考和体会，纯属个人观点，欢迎朋友们批评指正，共同研究探讨。 |
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