以案说法 | 未开工建设的土地被他人占用，造成闲置谁来买单？

2018年8月，某市开展查处闲置土地综合执法行动。该市甲房地产开发公司的一处项目用地被查出未按国有建设用地使用权出让合同约定时限开工建设，构成闲置土地。同年10月14日，该市自然资源局对甲公司发出闲置土地认定书以及征缴土地闲置费决定书，认定其名下的项目用地为闲置土地，要求其交纳土地闲置费4.3万元。

　　甲公司提出，根据市自然资源执法监察支队在调查案卷中的现场照片，项目用地上建有钢架大棚，并停有运输车辆，用地界线与相邻宗地的界线重叠，用地部分被他人占用，这是造成闲置的原因。而土地清表是出让方的责任。因政府原因造成的闲置，由其承担后果不合理。

　　向市自然资源局提出异议被驳回后，甲公司以闲置土地认定有误为由起诉至该市法院。诉讼中，该市自然资源局补充提供了相邻界线不重叠、地上建筑不是固定建筑等不影响其建设的相关证据，但法院认为该公司出示的国有土地使用证，证明其取得土地时间是2018年1月9日。市自然资源局提供的证据不能充分证明该公司建设不受大棚及停放车辆的影响，没有净地交付导致闲置判决撤销该闲置土地认定书。

　　该市自然资源局不服，搜集证据后，以一审认定事实有误为由上诉，要求撤销一审判决，驳回甲公司的起诉。

分歧

甲公司认为，其于2018年1月9日才取得土地使用证，在取得土地使用证后就相继提交申请办理建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等相关建设手续。2018年5月，该公司准备入场施工时发现，地块西面搭有大棚，影响大型机械进场，与搭建人多次协商也没有解决。还有部分运输车辆停在地块里无法驱离。造成其不能按合同约定建设的原因是该市自然资源局没有管护好出让土地，没有按净地交付。

　　市自然资源局认为，甲公司2015年2月就通过土地招拍挂公开出让竞得该地块，签订了国有建设用地使用权出让合同并交纳土地出让金。合同明确约定出让方在2015年2月14日前交付土地,受让方应在2016年2月14日前开工，但该公司至今未办理基坑支护施工许可等建设许可，也未进行建设活动。虽然该公司是2018年1月9日才申请办理土地使用证，但2015年2月11日该局工作人员与甲公司代表共同完成了实地勘验，并签署交地确认书，作为出让方，该局已按合同约定时间交付土地。项目用地供地档案留存的交地勘验照片、勘验记录表等材料，证明交付土地时间经该公司勘验确认地上已完成清表，交地后项目用地的管理责任应由该公司自行承担。项目用地上搭建的大棚以及车辆问题显然是交地后发生的，一审法院认定2018年1月9日为交付土地时间与事实不符，按这个时点认定清表的责任由政府承担不合理。

　　该市国土资源执法监察支队认为，甲公司在国有建设用地使用权出让合同约定动工开发日期满一年以上未动工，违反了《闲置土地处置办法》第二条的规定。经核查2014年至2018年的该地块区域的卫片执法影像，该地块在2016年之前均为空地，2017年地块西面开始出现钢架大棚以及车辆停放情况，经了解大棚是相邻业主搭建，可见在该地块交付及招拍挂之前出让方已完成清表工作，并净地交付。土地被社会车辆临时占用是因该公司取得土地后管理不善造成，该公司要求政府承担交地管护责任既不合理也不合法。

评析

要理清争议焦点问题，明确闲置责任主体，就要从土地交付时点、交付标准、管护责任等方面逐一分析。

要点一：登记不是判定土地交付与否的要件

　　土地交付的时间是划分双方责任的关键之一，虽然国有建设用地使用权出让合同明确约定了土地交付的时间，但没有对交付程序以及如何确认交付进行约定。比较明确的规定源于《闲置土地处置办法》中第二十二条：因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。这一规定是为了避免出现受让人办理不动产证书，却因地上附着物至今未予清理、村民阻挠进地等妨碍无法实现物权的情况，明确双方应通过实地踏勘土地、验收用地红线坐标，核定无误后签署交地确认书，来表示对出让土地的移交占有手续完成。受让人可通过各程序的环节了解出让土地实地情况，确认土地是否已达到合同约定的交付条件，交地确认书即意味着进行土地实际控制权的移交完成，出让人通过移交对土地占有进行交付，使建设用地使用权人实现对土地的实际占有和控制。受让人在交付中取得了国有建设用地使用权出让合同、建设用地批准书等权属来源材料，其是否申请不动产登记实现土地物权的归属获得法律上保护，则要根据其意愿决定。本案一审中，因市自然资源局未提供交地确认书等相关材料作为证据，导致一审法院误将土地使用证办理时间2018年1月9日认定为土地交付时间。二审补充证据后，法院组织各方对该项目的交地确认书进行质证，确认2015年2月11日为交地时间，甲公司进行实地勘验，并签署交地确认书，已表明土地交付完成。

要点二：“净地”条件在合同中有明确的约定

　　《国有建设用地使用权出让合同》示范文本第六条约定了出让人交付土地的时间，同时确定了交付土地的条件，结合《闲置土地处置办法》第二十一条的相关规定，交付土地的条件包括土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确等动工开发所必需的条件，通俗来说就是完成征迁工作并具备“三通一平”的基本开发条件的“净地”。按约定出让方的责任为在土地交付时确保达到这一条件即可。若在土地交付时未能达到“净地”的，受让方可主张土地出让合同无效，选择解除合同要求出让方承担违约责任。本案中，甲公司无论是在土地竞拍过程中，还是土地交付过程中，均未对土地清表提出异议，也未曾以项目用地不是“净地”为由，要求解除合同，而是在土地交付三年后，其因闲置土地被查处而提出交付的土地不具备动工开发条件，二审中也没有能提供证据证明在交付时土地未达到合同约定的交付条件，从该市自然资源局补充提供的交地勘验照片、历年卫星影像等证据可见，地上建筑建设及车辆停放等活动出现2017年。其责任应由交地后的土地管护方承担。

要点三：受让方应承担交付后管理责任

　　无论是从《合同法》的原则，还是《闲置土地处置办法》的规定来看，均未要求出让方在交付土地后担负为受让方看管标的物的责任，要求出让方承担已交付土地的管护责任，不符合国有建设用地使用权出让合同的约定。土地移交后，受让方取得土地实际控制权，不仅要按出让合同约定进行开发建设，亦负有土地管理责任，其怠于管理导致土地权利被侵害应自行担责。本案例中，出让合同约定的建设开工时间是2016年2月14日，即在土地交付后的一年内，为甲公司预留了项目建设前期准备时间，然而在这段时间其既未组织申报项目报建的相关手续，亦未对项目用地进行围档封闭管理，以致在2017年土地权利被他人侵占。面对闲置土地查处，却想逃避处罚。

　　在国有土地使用权出让过程中，对于土地闲置责任的认定，是以土地交付作为责任划分的依据。同时，通过出让合同要求受让方通过土地交付取得土地实际控制权后，应积极按国有建设用地使用权出让合同约定期限开工建设。若出让方未按照出让合同约定、规定的期限、条件将土地交付的，或因政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，受让方可与出让方协商调整合同约定事项，也可通过司法途径追究违约责任。若因受让方疏于管理导致已交付的土地利益受损，或未按约定建设受到闲置处罚，就要自行承担相应后果。想当然认为取得不动产证后即视为土地交付，要求免除行政处罚的想法没有相关法规支撑。只有土地交付时，充分行驶实地踏勘、验收坐标拐点等权利，确保土地具备净地交付条件后，再签署交地确认书才是避免纠纷的关键。本案例中，从双方提供的证据来看，造成该地块闲置的原因是甲公司因自身原因导致未按合同约定开工建设，在闲置查处时发现的土地被侵占也是其在土地交付后怠于管理造成。在审核各方证据后，二审法院裁定撤销了一审的判决。

来源：中国自然资源报 i自然全媒体